公共行政的价值选择是公共行政理论创新和实践探索的一个基本问题，无论是公共行政的流程或工艺的技术性改造，还是公共政策的制定，乃至更深层次的体制变革和制度创新，如果偏离了公共行政的价值方向，就如船只航行偏离了灯塔。现代公共行政起源于西方，其发展有自己的价值逻辑和发展轨迹，但价值选择一直处于一种摇摆状态。我国改革开放后的公共行政也经历了不同的价值选择过程，期间也经历了一些波折。党的十八大以来，中央提出的“四个全面”的战略布局、“五大发展理念”等，尤其是习近平总书记系列讲话精神，为我们理解和寻找具有中国特色的公共行政价值，提供了清晰的指导。

一、有关公共行政价值的研究

关于公共行政价值，研究成果颇多，但分歧也很大。

一是研究对象的分歧。主要有内与外两种路径，有的认为公共行政价值是指行政组织内部和公职人员的行政道德与行为准则，更多地强调个人的道德判断和行政伦理，认为行政伦理研究的目的在于培养公务人员良好的行政伦理观或行政价值观。[1]有的从整个行政系统的角度来看待行政价值的主客体构成，强调公共行政对服务与管理对象的外向性关系。[2]本文讨论的视角是后者，笔者认为公共行政的价值问题应该是公共行政的理念、制度、体制、公共政策以及行政行为等的对象性特征，即公共行政作用于社会和人时的基本导向，也可以说是一个价值取向问题。

二是研究的路径不同。陈世香总结了几种典型的研究路径，[3]如王伟、张康之的行政伦理学视角，强调行政人格的完善；颜佳华、何颖等学者的行政哲学视角，重视对真善美、公平与效率、道义与功利等研究；金太军等的行政价值取向视角，按照行政学发展的不同理论范式分析价值取向的差异。本文侧重于公共行政不同范式的价值取向选择，既与公共行政的实践逻辑呼应，也对正在进行的范式转换做出回答。

关于公共行政的范式问题，比较一致的观点是三阶段论，认为公共行政经历了传统公共行政、新公共行政和新公共管理三种范式。另一种观点认为公共行政经历了传统公共行政和新公共管理两个阶段，现在正在走向公共价值管理的新范式阶段，也叫新三阶段论。冯春在《西方行政价值观的基本演变与启示》[4]一文中描述了旧的三阶段论关于公共行政价值的基本观点。认为传统公共行政重效率，新公共行政强调社会公平，新公共管理引入市场要素，追求“3E”，重新回到对效率的重视。新三阶段论提出的公共价值管理问题值得我们关注。

1995年，哈佛大学肯尼迪政府学院的马克·摩尔（Mark Moore）教授首先提出了公共价值的概念，认为公共价值是公民对政府期望的集合，是公众通过切实的公共政策与服务所获得的一种效用。杰瑞·斯托克（Garry Stoker）教授甚至把公共价值管理看作是继传统公共行政和新公共管理之后的第三种公共行政学范式。公共价值管理理论主张，公共价值关注的是集体偏好，集体偏好的达成并不是通过个人偏好的加总，而需要通过主体间的审慎协商与复杂互动中达成；创造公共价值的路径选择应该根据创造公共价值的具体要求，构建开放灵活的公共服务递送体系，不再依靠科层、市场等单一选择，而是有机整合不同治理机构与机制，实现治理系统的整体优势。[5]公共价值管理实际上是从一个新的角度探讨社会正义问题。与其说它是一种公共行政的新范式，不如说它是一种实现公平正义的新路径。

改革开放以来我国学界关于公共行政价值的研究除了有关行政价值的概念和路径讨论外，更多是对西方行政学理论的介绍和借鉴，其价值核心也大致经过了从重效率到重公平正义的转变。进入21世纪以来，中国公共行政的理论和实践话语发生了重大的变化，即公共治理、协商、参与、回应、责任等价值与方式具有了更大的存在空间，“以人为本”的行政管理思想是一种新的行政价值观、方法论和行政模式。[6]

中外关于公共行政价值的研究有明显的二分法的方法论特征，尤其是西方的理论研究和公共行政实践发展带有鲜明的效率与公平二维摇摆的痕迹。尽管有学者认为新公共管理“以经济、效率和效益为目标，但也注意社会公平与正义” ，[7]但实践的发展证明，新公共管理恰恰偏离了公平正义价值。此外，西方公共行政价值的研究中，政治与行政分离一直是内在的本质特征，尽管期间也有不少批评和修正，但行政的“政治中立”仍然是西方公共行政的主旋律。

二、习近平总书记系列讲话精神对公共行政价值选择的启示

党的十八大以来，学界结合学习习近平总书记系列讲话精神，有了一批高质量的研究成果，这些成果从不同侧面探讨了公共行政的价值选择问题。闫越以《深刻理解行政体制改革的新思想新观点》[8]为题，提出合理划分政府与市场、政府与社会的边界问题，提高宏观调控水平、加强市场监管、创新公共服务和社会管理。王浦劬分析了深化行政体制的新特点，[9]指出行政体制改革的目标要依“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革的总目标而定，要坚持社会主义市场经济的改革方向，处理好政府与市场的关系；要以政府职能转变为牵引，做到经济绩效取向与社会公平正义价值辩证结合、政府职能与市场功能辩证结合、简政放权与有效管制辩证结合；要以法治政府和服务型政府为具体目标，民主行政与依法行政有机结合、政府职能与实现方式有机结合、规则取向与价值取向有机结合。唐晓阳等提出建立中国特色公共行政学，[10]必须坚持以马克思主义尤其是当代中国马克思主义为指导，坚持以人民为中心的价值取向、以问题为中心的研究导向，既要学习借鉴世界公共行政研究的积极成果，又要不断推进中国公共行政研究的理论创新，建立中国化的公共行政话语体系。这些研究成果为分析我国新时期公共行政的价值问题提供了很好的见解。

（一）坚持正确的公共行政改革方向

虽然西方公共行政强调政治中立，但实际上这只是一种表象，试想，其公共行政如果一旦偏离了所谓“自由、民主、平等”的资本主义核心价值体系、动摇了价值根基，不仅会出现行政危机，其政治系统也不会坐视不理，民选官们也必将面临失去执政地位的威胁。

在习近平总书记的行政思想体系里，公共行政是政治系统的组成部分，而且是重要的组成部分，行政改革是全面深化改革的重要内容。习近平旗帜鲜明地指出，“改革开放是一场深刻革命，必须坚持正确方向，沿着正确道路推进。方向决定道路，道路决定命运”。“我们说中国特色社会主义是社会主义，那就是不论怎么改、怎么开放，我们都始终要坚持中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度。”[11]在庆祝中国共产党成立95周年大会上，习近平指出“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。坚持和完善党的领导，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所在、幸福所在”。

习近平总书记这一系列讲话精神，为我们正确把握公共行政的价值选择指明了方向。在谈到坚持完善和发展中国特色社会主义制度和推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标时，习近平总书记指出，“必须完整理解和把握全面深化改革的总目标，这是两句话组成的一个整体”，“只讲第二句，不讲第一句，那是不完整、不全面的”。[12]公共行政改革无疑是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，但如何改？往哪个方向改？20世纪90年代新公共管理理论席卷全球，影响到我国公共行政的价值选择，有人否定政府的宏观调控和市场监管职能，一味追求市场放任主义，导致过度市场化和过度社会化以及生态环境的破坏等，直到今天，我们还在修补这种偏差所带来的消极影响。进入21世纪，西方的治理与善治理论进入中国，一些人借公众参与、公民自治、回应性、公民社会等概念，主张淡化党对公共行政的领导，削弱政府的作用，导致公民参与无序，一定程度上影响了依法治国进程。

深入学习和贯彻习近平总书记系列讲话精神，正确把握深化行政体制改革的方向，是我国公共行政价值选择的首要问题。

（二）走出效率与公平二分法的困境

西方公共行政价值研究二分法的方法论，不仅导致了行政学理论的二维摇摆，也导致了公共行政实践几十年一次的周期性振荡。习近平指出，“我们的哲学社会科学有没有中国特色，归根到底要看有没有主体性、原创性。跟在别人后面亦步亦趋，不仅难以形成中国特色哲学社会科学，而且解决不了我国的实际问题”。[13] “我们不断推进改革，是为了推动党和人民事业更好发展，而不是为了迎合某些人的‘掌声’，不能把西方的理论、观点生搬硬套在自己身上。”“如果不顾国情照搬照抄别人的制度模式，就会画虎不成反类犬，不仅不能解决任何实际问题，而且还会因水土不服造成严重后果。”[14]

我国公共行政的价值选择要走出这种效率与公平二分法的困境，正如习近平所讲，“面对新形势新任务新要求，全面深化改革，关键是要进一步形成公平竞争的发展环境，进一步增强经济社会发展活力，进一步提高政府效率和效能，进一步实现社会公平正义，进一步促进社会和谐稳定，进一步提高党的领导水平和执政能力”。[15]我们的公共行政价值选择不是效率与公平的取此舍彼，而是二者的兼顾与平衡。我们的公共行政价值选择是多元的、全面的和整体的。这种价值选择体现在两方面：

首先体现在“四个全面”战略布局上。习近平指出，“全面深化改革、全面依法行政、全面从严治党是三大战略举措，对实现全面建成小康社会战略目标一个都不能缺。不全面深化改革，发展就缺少动力，社会就没有活力。不全面依法治国，国家生活和社会生活就不能有序运行，就难以实现社会和谐稳定。不全面从严治党，党就做不到‘打铁还需自身硬’，也难以发挥好领导核心作用”。[16]“四个全面”战略布局体现了习近平治国理政的系统性、整体性方法论。公共行政的价值选择不能就行政论行政，我们的行政要为全民建成小康社会战略目标服务。要在全面深化改革中发挥好政府的职能，弄清楚“哪些事应该由市场、社会、政府各自分担，哪些事应该由三者共同承担”。[17]要自觉践行全面依法治国，实行依法行政，“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。[18]要在全面从严治党中，加强党对公共行政的领导。

其次体现在“五大发展理念”上。在党的十八届五中全会上，习近平系统论述了创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”，极大地丰富了公共行政的价值选择。公共行政是“五大发展理念”的具体践行途径之一，“五大发展理念”既是公共行政的任务和内容，也是一个价值体系，是公共行政的对象性特征，如果偏离了这个系统，我们的公共行政就会重复“取其一点，不及其余”的线性思维模式，就会再次导致西方国家包括我们自己在前期发展中出现过的效率与公平的二维摇摆，就会出现经济发展与社会发展脱节，就会出现生态的破坏，就会出现发展分化。

（三）坚持以人为中心的核心价值

西方公共行政价值的效率与公平二分法，在谈到效率时指向的是“事”，无论是提高政府自身效率还是提高经济社会发展效率。而在谈到公平正义时，指向又转到了“人”。因此，其价值选择实际上是在事与人之间的选择与摇摆，而每一次的摇摆都带有功利主义的迫不得已。

唐晓阳在研究建立中国特色的社会主义公共行政学时，结合习近平总书记系列讲话精神，提出“必须坚持以人民为中心的价值取向”， [19]这无疑是抓住了问题的本质。习近平指出: “坚持以马克思主义为指导，核心要解决好为什么人的问题。我国哲学社会科学要有所作为，就必须坚持以人民为中心的研究导向。脱离了人民，哲学社会科学就不会有吸引力、感染力、影响力、生命力。”

习近平以人为中心的主张，贯穿于他的整个治国理政的全部思想中，从中国梦的提出，到“四个全面”战略布局和“五大发展理念”，以人为中心始终是问题的出发点和落脚点。“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”，这句话家喻户晓，这是习近平刚刚就任总书记时向全国和全世界发出的治国理政的核心价值观。随后习近平在《求是》杂志发文，进一步阐释这一核心价值：“全面深化改革必须以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，这是坚持我们党全心全意为人民服务根本宗旨的必然要求。”“如果改革不给老百姓带来实实在在的利益，如果不能创造更加公平的社会环境，甚至导致更多不公平，改革就失去了意义，也不可能持续。”“我们讲促进社会公平正义，就是要从最广大人民根本利益出发，多从社会发展水平、从社会大局、从全体人民的角度看待和处理这个问题。”[20]

至此，具有中国特色的公共行政核心价值选择已经十分清晰，在事与人的关系上，就是旗帜鲜明地以人为中心，事为人服务。发展“事”，提高办事的效率，最终都是为了人。西方公共行政价值的效率与公平分歧，在中国统一为一个整体，我们自己提出的多元的公共行政价值也有了“人”这个核心。

综上所述，我们的公共行政价值选择就是：中国特色社会主义道路下的、以人为核心的、多元、全面和整体的价值观。公共行政的新范式转换或许将发生在中国。

参考文献：

[1] 王伟.行政伦理学概论[M].北京：人民出版社，2001：94.

[2][3] 陈世香.建国以来中国行政价值体系结构的历史演化研究[M].上海：上海行政学院学报，2009，（6）.

[4] 冯春.西方行政价值观的基本演变与启示[J].社会科学论坛，2010，（4）.

[5] 杨博，谢光远.论“公共价值管理”： 一种后新公共管理理论的超越与限度[J].政治学研究，2014，（6）

[6][7] 黄建洪，施雪华.改革开放30年中国公共行政的理论探索与实践发展之关系[J].中国行政管理，2009，（8）.

[8] 闫越：.深刻理解行政体制改革的新思想新观点[N].吉林日报，2013-10-18.

[9] 王浦劬.深化行政体制的新特点[N]. 人民日报，2016-02-28.

[10][19] 唐晓阳等.加快构建中国特色公共行政学[J].岭南学刊，2016，（4）.

[11][12][14][15][17] 习近平总书记关于全面深化改革论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2014.

[13] 习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上的讲话[N].人民日报，2016-05-19.

[16] 习近平总书记关于协调推进“四个全面”战略布局论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2015.

[18] 习近平总书记在中共中央政治局就全面推进依法治国第四次集体学习时的讲话[EB/OL].[2013-02-23].新华网.

[20] 习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[J].求是，2014，（1）.

（ 作者简介： 胡冰，深圳市委党校公共管理教研部副教授。）