一、人大代表联系人民群众工作是实现人民当家做主的基础性环节

人大代表在我国的政治生活中地位独特。第一，作为人民代表大会的工作主体，人大代表代表人民的意愿和要求。人大代表是由人民选举、代表人民意志、受人民委托参与管理国家和社会事务的国家权力机关组成人员，与人民群众是委托——代理关系。第二，人大代表是实现党的领导的重要环节。党的领导是将党的意志和决定，党的方针和政策，通过人大立法成为法律、变成国家意志来具体实现的。而党的路线、方针、政策等是遵循群众路线产生的。第三，人大通过对政府的监督实现对行政的制约，从而体现人民政府为人民的工作目标。因而，人大代表实际上在某种程度上是党、人民群众和政府之间的联系点，并通过人大工作机制发挥作用。

人大代表履职具有充分的法律保障。根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称《代表法》），对于各级人大代表在履行代表职权时，首要的一条保障就是“在人民代表大会各种会议上的发言和表决。不受法律追究”（《代表法》第三十一条），并且“县级以上的各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判”（《代表法》第三十二条）等。可以说，国家为人大代表的充分、有效履职提供了有效的法律保障和其他支持，人大代表在我国政治生活中具有崇高的地位，理应发挥其各项职能作用，以实现人民代表大会制度的有效运转。

人大代表要通过人民代表大会制度实现充分履职、体现人民意志和利益并最终实现人民当家做主，其逻辑起点就是联系人民群众并最终回归于人民群众。《代表法》第四条第五款规定：代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。第七条则更加明确地要求“代表在出席本级人民代表大会会议前，应当听取人民群众的意见和建议，为会议期间执行代表职务做好准备”。人大代表联系人民群众是一个双向的互馈系统。一方面，人大代表代表人民群众行使国家权力。作为我国的权力机关，人民代表大会的权力主要包括立法权、决定权、任免权和监督权。这四种权力在不同层级有不同的内容并在人大代表职权中加以规范和保障，以最终保障人民根本政治利益的实现。一方面，人大代表通过密切联系群众可以实现对党委政府中心工作的政策解释、推动法律贯彻执行，并对与人民群众利益攸关的重大民生问题的解决做出解释和说明并推动解决。

从权力逻辑而言，人大代表的履职正当性首先的也是根本的，就是来自于人民群众的授权和委托。人大代表反映人民群众的意见和建议，并最终通过人民代表大会制度实现人民群众的根本利益。因而，加强人大代表联系群众工作是实现人民当家做主的基础和源泉，也是人大代表履职正当性的根本性保证。

二、当前人大代表联系群众工作存在很大的改进空间

人大代表是国家权力机关组成人员，其性质和产生决定了人大代表在民意代表和实现方面具有独特的优势和地位，理应成为人民群众反映意见、建议，实现合理利益的重要渠道。然而，与信访、投诉、舆论、诉讼等其他接受、反映和处理社情民意、社会纠纷和利益诉求的渠道相比，我们在现实中较少看到通过人大代表这一更具根本性联系群众途径而发挥作用的案例出现——无可否认，有些通过人大代表发声而最终促进解决的事例，但与其实际应该发挥作用的空间和地位相比，是明显不相称的。人大代表联系群众工作在很多地方都存在着不规范、甚至缺失的状况，放任自流、联系工作依代表个人自觉而开展的情形比较普遍，形式主义也比较明显。这严重背离了人大代表履职要求，也对人大代表履职正当性产生不利影响。

会出现这种状况的原因很多，总的来看，比较明显的有以下几方面：

（一）联系主体主观上认识不足

作为双向联系沟通的主体，人大代表与人民群众（选民）两者对于人大代表联系人民群众工作存在认识不到位的状况。一方面，不少人大代表没有充分认识到自身在人大工作中的性质、地位与作用。有不少人大代表仅仅只是把做人大工作作为一种“规定性义务”参与，有的认为人大代表身份是对自身工作肯定的一种政治性荣誉奖励，更有个别的是把人大代表身份的取得作为为自身谋取各种利益的政治保障等等。这些不正确不积极的认识直接导致一些人大代表在联系群众工作中消极被动、走过场。一方面，不少群众（选民）对人大代表也存在着认识不清的状况。一是人大代表本身并不直接处理事务，因而不少寻求矛盾纠纷解决的基层民众并不会把求助的重心投向这里。二是人大代表的选举虽然是差额的，然而选举过程的竞争性程度却不强，导致不少人大代表在选举前与选民的见面、沟通等环节存在走过场现象，出现不少选民竟然不了解、不清楚本选区人大代表具体情况的状况发生。再加上长期以来对人大“橡皮图章”的偏见的存在，使得人民群众（选民）对于人大代表的作用认识不足，因而在有意见、建议特别是有矛盾纠纷时不会首先想到人大代表这条途径。

（二）人大代表联系群众工作的支持性资源不足

《代表法》第五条规定：“国家和社会为代表执行代表职务提供保障。代表出席本级人民代表大会会议，参加闭会期间统一组织的履职活动，应当安排好本人的生产和生活，优先执行代表职务。然而，这种保障要求在代表实际履行人大代表联系人民群众工作职责时是很难充分落实的。其中一个重要因素是，人大代表的履职是业余性行为，代表不脱离各自的生产和工作。前述代表参加代表大会以及其他统一组织的履职行为在代表的工作中是有限的并且对其工作单位而言是可预期的，因而是相对比较容易安排的。而人大代表联系人民群众工作是持久的、琐碎的、需要代表个人付出额外资源的，因而这就意味着除非在制度安排上做出统一性规定，否则是很难对人大代表联系人民群众工作落到实处、取得成效的。另一个因素是，联系工作没有实现常态化的机制保障。现实中，不少地方为充分发挥代表作用，设立了人大工作室、人大代表联系点以及建立了人大代表小组等。然而，对于上述设置、场所等的运作功能、机制、流程等并没有相对详尽、可操作的规则。对于代表联系人民群众工作中应该详细规定的意见、建议的收集、传递、办理、反馈等没有形成规范的运作机制规定，因而导致不少地方的人大代表联系工作处于可有可无、形式化明显的状态，严重影响了人大代表联系群众工作的开展。

（三）人大代表联系群众工作的约束性要素欠缺

首先，对于人大代表产生的激励性因素不足。人大代表候选人，是按照选区或者选举单位，由各政党、各人民团体以及选民或者代表十人以上联名等提名产生的。这些代表候选人的基本情况经选举委员会或者大会主席团审核后，按照规定的程序经差额选举产生人大代表。实践中，有不少单位或者选区，把人大代表作为一种政治性荣誉给予表现比较突出的个人，因而作为代表候选人的个人实际上对于代表所应该具备的基本素质、职能内容等缺乏基本的了解和认识，有不少是成为人大代表后才对人大工作有所了解的。在这个过程中，不少代表实际上是相对“被动”的，因而缺乏作为一名人大代表所应该具备的职业荣誉感和履职的神圣感，主动联系人民群众的积极性也不高。

其次，人大代表实际联系工作的机制性约束刚性不足。如上所述，除了人大统一安排、组织的人大活动外，对于人民代表履行联系人民群众的工作职责并没有相对刚性的机制安排，联系场所、时间、次数、方式以及效果回馈等没有比较具体的制度安排，客观上导致了代表联系群众工作的工作机制性约束不强。

第三，人民群众（选民）对于人大代表的监督不够。《代表法》第六条明确规定：代表受原选区选民或者原选举单位的监督。然而，一方面，不少选民对于人大代表的认识不足，对于人大代表的实际履职缺乏足够的关注，因而对于代表履职状况没有主动监督的自觉意识。另一方面，现有的制度安排又使人民群众对于人大代表履职的监督缺乏有力的抓手。不少地方尝试实行代表述职等强化代表履职的制度设计，然而其述职范围、对象以及对述职的评价结果运用并没有常态化的合理性安排，因而使得人民群众（选民）对于人大代表的监督大打折扣。因为监督不够，现实中关涉人大代表的问题、案件基本上都是通过其它渠道、因为其他原因才暴露出来，通过选民的监督体现出来的占比很少。

三、采取多种途径改善和加强人大代表联系群众工作

人大代表密切联系群众能够发挥巨大的作用，这已经为实践所证实。比如，新加坡的各党派当选议员，特别是人民行动党的议员、部长几乎每周都有固定时间去选区接见选民，倾听选民心声，帮助解决各种问题。据统计，在这种常态化、持续性的接触和交流中，大概三分之一的小事调解调解就可以解决，更多时候需要指导群众走法律途径去解决，还有一些问题不一定能够解决的，就做好安慰工作，沟通交流，出主意。因而，在这种看似家长里短、鸡毛蒜皮的交流氛围中，群众的问题得以解决，议员的作用得以体现、威信不断提升，执政党的权威潜移默化建立起来了。新加坡人民行动党能够长期执政，与它通过各种渠道、途径密切联系群众、倾听群众呼声、解决群众问题是有很大关系的。在我国，群众路线是党的优良作风之一。人大代表联系人民群众工作是党的群众路线在人大工作中的具体体现，理应充分发挥作用，为新时期全面做好群众工作做出贡献。具体而言，可以从以下几方面入手加强和提升人大代表联系群众工作。

（一）强化宣传教育，提升主体意识

一个机构、制度的信度来自于其效度。要真正有效提升和改善人大代表联系人民群众工作，必须让人民群众（选民）相信通过人大代表的联系工作能够真正反映人民意见和建议，并在实践中实现人民利益的维护。有效性导致可信性，可信性提升信任度，构成一种正向反馈，从而激发并提升主体（包括人大代表和人民群众）责任和权利意识。要实现这一点，首先需要强化宣传教育：要通过有效的媒介手段，充分介绍人大在体制运作中的地位与作用，改变在不少民众中存在的“橡皮图章”等不正确和模糊性认识；运用典型事例，对人大代表的工作形式、内容、方式加以介绍，提升人们对人大代表的性质、地位、工作成效的认识，突出人大及人大代表在政府治理中的独特作用。

（二）创新机制保障，增强联系效能

如前所述，人大代表联系人民群众在工作机制的建立和实施方面，还存在着不少需要完善的地方。特别是人大代表“不脱离自己的生产和工作”使得联系工作的常态化沟通机构的建立面临着时间安排等方面的困难，各种具有约束性的刚性工作机制安排也难于落到实处。可能的途径之一是鼓励人大代表充分利用业余时间，加强与选取民众的沟通与交流。这方面，人大机构要在人力支持和多方协调方面做好前期工作。途径之二是充分利用现有信息技术手段构建网上人大代表平台，通过技术突破空间、时间限制，实现人大代表和选区选民的零距离、无障碍沟通。当然，在这些过程中，要建立并完善联系工作的闭环回馈流程，实现对该项工作的相对刚性约束。

（三）强化监督回馈，激励代表履职

首先，要突出人大代表候选人与选民见面环节。在有条件的选区/单位，被推选（提名）的人大代表候选人要强制性要求与选民见面并回答选民的各种问题——这既增加了双方的互相了解，也是对人大代表（候选人）的一种激励。其次，人大代表在履职中，要积极主动接受选民的监督。要切实防止出现选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象，人大代表要定期向选民进行履职汇报，接受选民的询问，并主动向选民公布自己的联系方式并及时通报各种工作信息。那种以“防止骚扰”为理由而不愿公开其个人联系方式的人大代表本身就是违背了人大代表这一身份要求的。在这方面，人大机构可以在其公开事项中对于选区划分及人大代表信息做出适度的公开，以方便人民群众与代表的主动联系。

参考文献：

[1] 中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法[Z].

[2] 中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法[Z].

[3] 习近平.在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话[EB/OL].[2014-09-05].

[4] 张春阳.新加坡基层组织[M].北京：民主与建设出版社，2005.

（作者简介： 张永会，深圳市委党校公共管理学教研部副教授、博士。）