随着现代科技和信息化发展，我国经济环境和社会环境日益呈现出新的变化，政府如何通过不断进行自我改革和完善发展，强化政府的适应能力，既具有必要性，也具有紧迫性。在这种条件下，党的十八大提出了“国家治理体系和治理能力现代化”发展目标，其中“法治国家”和协商民主意义下的有序参与是重要的内容。在这种背景下，地方政府展开了新一轮的政府改革，通过推进各种改革项目，旨在强化市场经济发展的效能，促进民生事业全面均等发展。

随之带来的问题是，如何评价政府改革项目的设立、展开过程及改革效果。公众是否有必要参与政府改革项目的评价。如果有必要，应参与评价什么内容，以什么样的具体方式实现。讨论清楚这些问题，对推进国家治理体系和治理能力现代化十分必要。在政府改革项目评价中引入客观中立的第三方评估，就是公众有效参与的具体表现形式。它意味着评估指标的设定、评估过程的实施、评估结论的给出和分析，既非政府部门的政策制定者，也非政策执行者，其实质是一种更客观的社会需求满意度和社会发展趋势的判断，也是更公正、公开的政府行为社会监督，有助于避免政府在自我评价体系中既当运动员又当裁判员的“自娱自乐”。因此，本文认为，在全面深化改革的宏观背景下，从地方政府改革项目的第三方评估切入研究，对全面把握地方社会发展需求、以公众满意为导向设计改革项目、在公众参与中提升政府社会治理能力等方面，具有较强的政策实践意义。尽管国内中央政府和地方政府关于第三方评估的实践已经展开，但就第三方评估的确定内涵，基本价值导向、可通用的评价指标、评价结果的可比性等方面，仍有进一步研究的价值。

一、政府改革项目第三方评估的提出：内涵及价值导向

（一）问题的提出

以英美为代表的西方第三方评估的兴起，与20世纪七八十年代西方国家政府行政效率和公平性受到质疑有关。在政府效能日益受到来自公众参与要求的挑战下，随着治理理论的出现，从管理型政府向治理型政府转变，强调公众通过谈判、协商、参与、合作、评价等方式，实现政府绩效管理的最优化，其技术体现主要是政府绩效的第三方评估的应用。西方国家在经历成立官方“政府绩效审计”机构实践后，以美国“坎贝尔”研究所为著的民间机构的介入，成为政府绩效第三方评估的主要趋势。它们的主要特征包括：组织类型非常多样，如学术机构、NGO等；以“公众满意度”为主要评估导向；强大的组织系统和专业水准，保证第三方评估的可行性和公众参与度。

国内第三方评估的研究和实践与学术界20世纪90年代后期兴起的以公众参与为导向的治理理论研究有关。随着俞可平提出“善治”这一中国化的治理概念，中国治理理论与治理实践开始兴起。尽管在中国的语境下，治理一开始具有伦理要求，但就国家管理主体非政府一端，由社会组织构成的第三方力量，可以表达、参与，甚至可以接纳一些政府事务；第三方评估作为一种必要而有效的外部制衡机制，弥补了传统的政府自我评估的缺陷，在促进服务型政府建设方面发挥了不可替代的促进作用；第三方参与促进形成政府、市场、公众间的合力等基本判断和价值方面，具有一致性。但我国学术界对于参与政府绩效管理的“第三方”有着与西方不同的多种理解。包国宪教授将“第三方评估”理解为：第一方评价和第二方评价泛指政府系统内部评价，第一方指政府部门组织的自我评价，第二方评价指政府系统内上级对下级的评价，第三方评价属外部评价，指由独立于政府及其部门之外的第三方组织实施的评价，具体形式有独立第三方评价和委托第三方评价。倪星等则认为，第一方评估是指政府内部评估，第二方评估是指来自普通公众的评估，第三方则指独立的专业性机构的评估。程样国、李志认为，第三方评估是区别于由政策制定者和执行者进行的评估，第三方的主体可以是多样的，包括受行政机构委托的研究机构、专业评估组织、中介组织、舆论界、社会组织等多种。几乎与理论探索同时，第三方评估开始应用于我国地方政府绩效评估中。有“万人评政府”的随机模式，并逐渐发展起甘肃模式、浙江大学模式、武汉模式、华南理工大学模式、国务院督查模式等。

（二）内涵

在中国语境下政府改革绩效的第三方评估内涵分为宏观和微观两个层次。第一个层次是政府与社会关系下的较为宏观的定义，所谓第一方指政府政策制定和执行者；第二方指政策指向的服务对象或政策对象；第三方指的既非政府政策制定和执行者，也非政策相关服务对象，而是独立于政府与服务对象的其他机构、组织、群体组织的有关政策绩效的评估。第二个层次是以评估为核心要素的较为微观的定义，第一方指的是政策制定和执行者的自我评估；第二方指政策制定与执行者上一级部门的评估；第三方指的是外部评估，既可能是政策服务对象的评估，也可能是其他社会组织或专业机构的评估。

总之，政府改革项目的第三方评估，应是政府部门以外的评价，是与政府部门不存在直接关联的非利益相关方独立、自主展开的评价。其根本意义在于，不受政府部门意志的主导，不受其权力关系的制约，尽量保持其公正性、公平性，以保证其能真实反映改革的科学性、合理性和公众认同度，为地方政府调整政策方向、政策目标、政策节奏、政策效果，提供来自于经济社会的依据。说到底，政府改革项目的第三方评估目的是保障评价的公正性。

（三）价值导向

第三方评估的价值导向直接决定评估的过程和结果。因此，以什么价值指导第三方价值评估十分重要。在科学性和合理性的价值目标下，第三方评估存在着非常明确的价值导向，即应以公众直接参与为核心导向，公众参与不仅是个管理问题，而且已经成为民主政治发展的重要内容。政府改革项目涉及老百姓的切身利益，事关老百姓的福祉，公众参与是第三方评估的应有之义。

公众参与的价值导向，意味着政府“改什么”，必须问需于民。从民生改革的发生逻辑上讲，其改革与政府的机构改革、流程再造等不同，这些改革大多是内生性的，即公共部门自身的运作矛盾成为改革的主要动机。但民生改革更多是外生性的，即老百姓的民生需求是改革动力。

公众参与的价值导向，也意味着“怎么改”必须问计于民。民生改革项目涉及组织方式和实施过程，公共部门不能包办代替。公众的有效参与能弥补公共部门的有限性，公众的有效参与也是纠偏的重要途径。

公众参与的价值导向，还意味着“改得是否满意”必须问效于民。民生改革项目的结果好与坏，公众满不满意，更不能完全由公共部门自身说了算，必须让公众参与，自不必多论。

二、政府改革项目第三方评估的主要内容

政府改革项目的第三方评估，一个重要内容就是对政府改革项目公众认同度和满意度的判断和评价。这个过程通常是以问卷调查和分析的形式进行的。

（一）公众是否认同改革内容

对政府改革项目进行公众认同度和满意度的评价，是对公众是否认同改革内容的评价。公共政策涉及公众利益，以满足相关公众利益要求，同时，对推动城市经济社会发展产生正向作用为基本目标。因此，政府改革项目的内容，能否得到公众认同，具有重要意义。这是对“改什么”的公众性的评价。某项改革内容，得到的相关公众认同越大，说明其改革的必要性和合理性越大，某项改革内容，公众认同度和支持度越低，说明该改革内容的必要性和合理性可能越低，或者展开的时间点与方式不恰当。获得较高认同和支持的改革内容，设计者或发动者，往往通过前期较深入的调查研究，对各种相关诉求深入分析后形成。而一项得到较多支持的改革内容，往往是改革取得较好经济社会效果的必要前提。很难想象，一项得不到公众，特别是利益相关的公众群体支持的改革项目，能实际产生较好的经济社会效果。在实际政府治理过程中，存在着大量政府部门未经深入调查研究，未经公众需求调查，而推动的改革，这类改革项目要么不是公众最关心的，要么不是公众最需要的；还有的改革内容空洞而难以展开，公众难以理解，无法操作。通过公共政策调整，实施经济社会改革，日益成为现代政府治理的重要手段。因此，通过公共政策的改进和优化，推动经济社会发展变化，首先是对改革内容的公众认同度的调查。以公正、客观为基本诉求的第三方评估，高度关注改革内容的公众认同度。

（二）公众对改革项目立项过程是否满意

对政府改革项目进行公众认同度和满意度的评价，是对公众对改革项目立项过程是否满意的评价。立项过程涉及对“改什么”、“怎么改”的整体判断。某行政部门基于自身工作职责和对城市经济社会的了解，确立改革项目，是“关门立项”。某行政部门提出立项意向，召集利益相关者代表、人大代表、社会团体、专家学者等，共同参与的立项过程，是“开门立项”。“开门立项”的优势是更深入了解不同利益需求者的具体意愿，对改革的长期效益和短期效益，能在多种声音的讨论和协商中，获得相对平衡。公众有参与的立项过程或参与程度较高的立项过程，易得到较高的认同和满意的评价。

（三）公众对改革的组织实施过程是否认同和满意

对政府改革项目进行公众认同度和满意度的评价，是对公众对改革的组织实施过程是否认同和满意的评价。改革项目的组织实施过程，是改革能否取得预期目标的重要部分，需要协同推进。项目组织实施过程，吸收公众参与，是建立政府和社会良好关系的重要途径，也是吸收社会资源进入改革项目的过程。一项好的改革项目的实施，越得到公众认可，越可能产生较高参与，凝聚社会资源的能力越强，获得满意评价的可能性较高。

（四）公众对改革绩效是否认同和满意

对政府改革项目进行公众认同度和满意度的评价，是对公众对改革绩效是否认同和满意的评价。公众对改革项目的认同和满意，与改革内容、立项过程、组织实施过程中的公众参与相关，但这些环节的高度参与，仍与改革项目最终得到公众认可和满意，没有绝对关系。改革项目最终能否得到公众认可和满意的评价，改革绩效始终具有重要作用，即某项改革项目组织过程规范，实施过程参与程度较高，但受到不确定性因素影响，或者对较高参与缺乏有效组织，仍可能影响项目绩效的最终实现。一般来看，项目绩效获得较高认同和满意评价，总是对城市经济社会发展的正向推动作用较明显，对某行业的经营能力提升和成本降低相关，与个体社会生存成本降低，收益较高相关。改革成功不成功，最终取决于改革绩效的公众认同度和满意度。所以，以现实问题为导向的改革，始终追求改革结果对问题的解决程度，这是公众对改革项目绩效要求所决定的。

三、政府改革项目第三方评估实现方式

政府改革项目的第三方评估实现方式，实际是改革主体对第三方评估机构的选择与展开合作的过程。

第三方评价机构一般有三种组织形式：由各高校研究人员组成的专业机构；体制内专业人员组成的评价小组；民间专业人员组成的评价机构。无论是哪一种评价机构，从其组成的人员来看，一般包括党代表、人大代表、政协委员、社区代表、专家学者、普通公众。

参与第三方评价的改革项目，即评价对象，一般是与公众高度相关的经济社会领域的改革项目，如教育、医疗卫生、社会保障、就业、住房、户籍等领域的改革，这些与公众社会生活高度相关的领域所进行的改革，与城市公众的社会质量高度相关，需要通过参与形成改革共识，达至利益平衡或最大化。这就要求政府相关部门，通过独立的第三方评价机构，开展独立调查评估，以获得改革的真实信息，从而在政策改进过程中，发挥公众参与的积极作用。

从第三方评价的过程来看，改革主体选择了某独立的第三方评价机构后，应给予第三方评价机构以自主权，使其可以独立展开工作。第三方评价机构，因评价的项目不同，设计的改革指标不同，引入公众参与的范围不同，但引导公众参与是共性。公众对改革项目认同和满意的具体内容可能不同，但是，对改革项目在提高办事效率、强化服务质量、推动廉政建设方面，有较高一致性。第三方评价机构在展开独立评估工作过程中，应强化对这些公众关注点的评价。

从第三方评价结果的运用来看，一般包括两种形式：一是对评议产生的排名进行比较，找出排名靠后项目存在问题的原因，以实现通过第三方评价推动改革顺利实施的目的；二是对第三方评价中收集到的民意，进行回应与反馈，实现改革主体与公众参与的良性沟通与互动。

政府改革项目的第三方评估机制的引入，是现代政府治理的重要内容，是科学决策和民主决策的具体体现，是通过公众参与改革方案设计、组织、实施过程，从而更有效推动城市经济社会发展的有效举措。是扩大公众有序参与决策的具体实现形式，是通过引入专业的第三方评估机构，克服公众有序有效参与难点的具体形式，是把公众意愿和需求作为政策改进或政策调整依据的具体表现，是对公众参与政府治理，从而通过有序参与，实现政府与社会有效互动的有效机制。

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（作者简介： 孟伟，深圳市委党校科学社会主义教研部主任、教授、博士。）