推进平安建设是党中央做出的一项重要战略决策。党的十八大从坚持和发展中国特色社会主义的高度，对深化平安建设做出了新的战略部署。十八届三中、四中全会都对深化平安建设再次部署。习近平在十八届中央政治局第十四次集体学习时提出“面对新形势新挑战，维护国家安全和社会安定，对全面深化改革、实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦都十分紧要。改革开放以来，我们党始终高度重视正确处理改革发展稳定关系，始终把维护国家安全和社会安定作为党和国家的一项基础性工作”。[1]

广东省委、省政府2012年就做出了创建平安广东的战略部署，根据中央及省相关会议精神，深圳市制定了《创建平安深圳行动方案（2012-2022年）》，目标是通过5至10年把深圳建设成为社会关系更加和谐、公平正义更加彰显、社会环境更加文明、社会生活更加稳定有序的社会主义法治模范城市，成为全省以至全国社会建设与社会管理创新的排头兵，成为社会和谐稳定、人民安居乐业、经济健康发展、城市文明进步的示范市。深圳市龙岗区如何积极适应全面建成小康社会新要求和人民群众新期待，下大气力解决影响社会和谐稳定的突出问题，贯彻落实上级战略部署，在更高起点上全面深化平安建设，是一项重要的政治任务。

一、“平安龙岗”建设是适应区情与转型发展新形势的需要

深圳市龙岗区实际管辖人口现接近400万。作为一个移民为主的城区，非户籍与户籍人口比例为7：1，且总量还在增加，仅2015年一年时间，非户籍人口就增加了15万人。人口总体素质不高，中低文化与高素质人口比例为9：1，倒挂严重。随着转型升级和低端产业逐渐淘汰，预期中的人口素质逐步提升以及相对高素质人口占比增加的情况并未出现，与2013年比，2015年全区高中以下中低文化人口占总人口比重还增加了2.6%。

与之相伴随的是特殊的居住形态：大量的城中村容纳了绝大部分的外来人员。在深圳，据不完全统计，城中村占据了整个城市居住面积的“半壁江山”。而随着原特区内城市更新的逐渐推进，宝安区和龙岗区城中村中各种批准、未批准建设的各种非商品房性质的数量日渐增加，违法建筑大量存在，龙岗区的商品房数量占了全区总量约30%。《出租屋管理条例》废除后，对这一块的管理在法规上成为空白，更是增加了管理的难度。人口的高频流动以及四区两市相邻这一特殊的地理区位，使龙岗成为流窜作案的高发地，治安防控压力极大。

龙岗现今面临的中心任务就是转型发展，经济、社会转型中利益格局都面临着深刻调整，既要“赶”又要“转”，社会管理及维稳工作同样面临着既要保稳定又要促发展的双重压力与双重任务，随着城市化和产业转型的加速推进，一些在经济快速增长时期被掩盖的社会矛盾和问题开始显现，新的社会矛盾不断产生，历史遗留问题与改革发展中的问题交织在一起，产生放大、共振的效应，成为发展过程中难以避免的“阵痛”，这成为龙岗不得不考虑的重大现实问题。

二、平安龙岗建设探索与实践

平安建设是一项系统工程，开展平安建设对于地方政府来说是一个比较新的命题，龙岗区在不断吸取和总结经验的过程中，从全区发展和人民群众满意的战略高度，认真谋划，循序实施，打造和提升龙岗区进一步发展的社会平安软环境和软实力，实现了平安创建工作框架的从无到有，如今已形成了较为完备的工作体系。

（一）建设理念的探索

平安建设的理念是否科学决定了平安建设工作的成败。龙岗区在探索过程中，逐渐明确了指导平安建设开展的核心理念。

树立全新的行政理念。随着政府与公民之间的关系向服务、协商与合作共赢的方向发展，法治理念、民主、人权观念深入人心，传统的强制性为主的行政行为模式已不再适合。平安建设中的行政理念首先应在权力与权利以及个人权利与公共利益之间进行公平正义的评价和选择；行政行为方式上选择更加适应现实需要的服务行政、依法行政、柔性行政等行为模式，追求“非对抗性”；行政活动以公益活动、提供公共服务等方式开展，实现民主与法治的行政目标。

树立以人为本的理念。平安建设与保护人权以及自由民主权利不是一对矛盾体，它们的目标本质上是一致的。平安建设必须坚持问需于民、问政于民、问计于民，把完善服务、让群众满意作为平安建设的根本出发点和落脚点，适应龙岗人口结构新变化、群众需求多样化实际，将以人为本作为一切政策的出发点，促进普惠及公平正义，让平安建设成果惠及广大人民群众。

树立统筹发展的理念。坚持统筹兼顾，科学规划，把综合协调、全面推进作为平安建设基本工作原则；综合运用法律法规、经济调节、行政管理、政策引导、道德约束、心理疏导、舆论引导等手段；合理平衡居民、外来劳动者和投资者的利益关系，统筹兼顾不同生活水平、不同区域、不同阶层的利益诉求，充分考虑和关注弱势群体的生活保障。

（二）建设主体的探索

社会的良性发展，特别是社会诉求的多样性要求平安建设必须采取协同建设模式。龙岗不断健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的平安建设格局，发挥多元主体在平安建设中的协同、自治作用，通过民主协商的办法、包容性发展的机制及协同建设模式，增进社会认同和全民凝聚力。

主体之一——政府。政府在平安建设中承担主导责任，充分发挥政府在平安建设中的主导作用与政府作为平安建设协同主体中的一个平等主体并不矛盾。政府的“主导”作用主要体现在利用其特有的资源和能力，有效协调好平安建设各协同主体之间的协同关系上，利用自身的资源提供条件、创造环境，激发各协同主体的主动性、积极性和创造性，与其他主体形成合力，共同推动平安建设。

主体之二——工青妇组织等群团组织。工青妇等群团组织是党领导下的群众组织，是党和政府联系人民群众的桥梁与纽带，是国家政权的重要社会支柱。工青妇等群团组织在长期的群众工作中形成了一定政治优势、组织优势和工作优势，在工作领域和服务对象方面覆盖率均比较高。在平安建设工作中，更能凸显其组织群众、引导群众、服务群众和维护群众的职能，发挥其在维护社会治安、化解社会矛盾等方面的积极作用。

主体之三——社会组织。社会组织作为社会的组织化载体，可以承担部分政府职能，充当政府与社会之间的缓冲带和润滑剂；一定程度上弥补政府公共服务的缺失；是维护弱势群体利益不可替代的积极力量。同时，社会组织自身也存在着内部局限性，由于受社会大环境的影响，社会组织会受经济利益、文化、习俗等因素制约，从而使其在实现组织目标、完成组织宗旨的过程中也会发生“志愿失灵”现象。

主体之四——市场经济主体。市场机制有着高效、完善以及相对透明和充分的竞争机制，其资源配置手段极大地推动了生产的发展。平安建设同样需要市场经济主体的参与，但市场也有其弊端并出现市场失灵的情况，尤其是因为市场经济主体的逐利目的，使得其在提供公共产品及准公共产品方面难保公平正义，也不能更好的照顾弱势群体。

主体之五——辖区居民。公众的自我意识、民主意识的觉醒推动着个人利益诉求和诉求行为的产生与发展。平安建设的目标归根结底就是满足公众的诉求，让百姓安居乐业，没有公众参与的平安创建是没有主体的平安建设，也创建不出真正的平安。另一方面，当前社会结构深刻变动、社会事务日趋复杂，涉及到方方面面，牵连到不同群体的利益，这就需要公民个人也成为平安建设主体之一。

平安建设过程需要多主体共同参与，合作与共治将形成一个善治的局面，这是社会全面发展所必需的，也是弥补政府失灵、市场失灵、社会组织失灵的需要。

（三）建设内容的探索

“平安建设”是在社会治理乏力的情况下，政府采取的一项以解决社会治安问题为主，以维护社会和谐稳定为目标的社会实践活动。“社会治安综合治理是中国‘平安建设’的最初动因和主要内容，但无论是其内涵还是外延都不足以容纳平安建设的所有问题。”[2]

龙岗区委、区政府提出的“平安龙岗”囊括了“改革、发展、稳定”，“稳定”包括政治稳定、社会治安状况良好、经济运行稳健、安全生产事故下降、社会公共安全和人民安居乐业得到保障，涉及政法、公安、信访、就业和社会保障、医疗教育等众多领域，在这些方面给市民带来综合安全感和满意度。具体来说，龙岗的平安建设工作，主要分为十类，共计46项具体创建工作。为了适应现实情况及辖区居民的需求，龙岗平安建设工作的内容也在不断调整、完善。

（四）建设机制的探索

平安建设的内容之广泛、主体之复杂，决定了平安建设的任务之艰巨。必须结合龙岗当前的社会状况，构建有效的权责一致机制、属地管理机制、责任落实机制和道德宣化机制等系列工作机制，为平安建设提供重要保障机制。

权责一致机制。在我国，“各级政府的分层表示着这种组织体功能（权力）发挥的程度不同，层级越高，权力功效越大，责任越大。但事实上社会问题的处理往往是层级越低（如基层）面临的问题越多，责任越具体和沉重，这就出现了一个权力效能和责任承担不和谐的现象”。[3]平安建设要想落地，就必须构建权责一致机制，即每一级政府在承当相应责任的同时，只对下级承担监察督导的职责，形成责权重叠而非权力重叠的局面；在给基层组织赋责的同时赋予充分的权力，调动基层组织的积极性。

属地管理机制。龙岗区管辖面积较大，各街道之间经济发展水平、人口密度、自然状况和社会综合治理程度、行政机关的行政水平等都存在一定的差别。这种状况决定了平安建设必须根据不同地区的不同情况，因地制宜采取不同措施，龙岗区的属地化管理机制具体包括：制定平安建设的评价指标，考虑到地区差异性；按照“守土有责、属地管理”的原则，联同辖区公安派出所，统筹各方群防群治力量，真正建立全民创安的长效机制，共创、共享平安；按照属地管理和“谁主管、谁负责”的原则，主要领导作为第一责任人负总责，分管领导作为具体责任人，确实落实工作责任和管理目标责任制，将考核结果作为领导班子考核和干部选拔任用的重要依据。

道德宣化机制。道德宣化的加强主要是倡导人们以理性的眼光审视和对待社会及社会现象问题，分辨善与恶，以维护社会“善”的力量修炼自身。从道德宣化与平安建设的关系来看，尊重人、视人为目的是实现社会状态稳定化、秩序化、理性化、和谐化的重要基础，也是建立现代伦理道德规范的基本要求。用道义的“善”把社会纽结起来，用“人是目的”把社会的主体和客体融合起来，平安建设才能深入人心，才能最终实现人的平安和社会的平安。

（五）建设路径的探索

以制度建设为抓手，有序推进“平安龙岗”建设各项工作。2013年以来，龙岗区认真贯彻关于平安建设的各种精神，坚持以制度建设为抓手，区委区政府先后出台一系列制度规定和规范性文件，为平安建设搭建的总体框架。此外，围绕平安建设的重点工作，形成了特色鲜明、覆盖广泛的“平安龙岗”建设制度体系，为深入推进“平安龙岗”建设提供了坚强的制度保证与正确的建设方向，如《龙岗区“平安细胞”创建方案》（2013-2015）、《龙岗区治安维稳工作常态化考核方案》（深龙综治委[2013]15号）、《关于开展预防入室盗窃案件、电信诈骗案件、个人极端事件、暴力恐怖事件为主要内容的查缺补漏专项行动工作方案》（深综治办[2014]22号）等。通过以上制度建设以及各种强化措施夯实了平安建设持久运作的基础。

以项目建设为载体化，推动工作目标落实。龙岗区每年制定《创建平安龙岗项目指南》，以项目化路径实现分阶段、有重点的逐一突破，实现以点带片，以片带面的建设目标。在确定立项目时充分重视民智民力，每年以平安项目“大家谈”、“金点子”等形式征集意见，并召开评审论证会确定项目。对于选定项目，按照“一个项目、一名分管区领导、一个牵头单位、一个主办单位、一名责任领导、一套实施方案、一抓到底”的“七个一”要求，对各个项目的完成时限、分管区领导、牵头单位、主办单位、责任人以及配合单位、联络员等都逐一进行了明确和细化，全区形成“上下联动、条块结合、齐抓共管”的工作格局。为促进项目的有效完成，龙岗区把项目化管理作为考验各级领导干部工作作风、检验各街道各部门战斗力和执行力的考场，并为此建立了三项保障机制：常态督导机制、工作通报机制和责任考核机制。

以排查化解矛盾纠纷为工作主线，促进社会和谐稳定。从社会学来看，治安问题是社会各种矛盾纠纷的综合反映，是社会各种矛盾纠纷淤积的“产物”。针对矛盾多发的重点领域和重点问题，龙岗始终以化解社会矛盾为主线，遵循“预防为主、源头治理、依法调处、防止激化”的原则，深入开展矛盾纠纷排查化解工作，及时有效地解决影响社会和谐稳定的突出问题。具体来说，龙岗主要进行三方面的战略部署：加强矛盾纠纷源头预防；健全完善矛盾纠纷排查机制；强化法治方式化解矛盾；着力建立家事纠纷综合化解机制。

以打防并举、专群结合为策略，推动社会治安持续向好。建设“平安龙岗”，既要着眼长远，在制度、机制、能力建设上下功夫，又要立足当前，在解决当前突出问题上见实效。平安建设以来，龙岗不断完善社会治安打防控体系，始终强化对各类违法犯罪行为的严打高压和严密防范挤压，持续开展社会治安重点地区排查整治、专项打击整治工作，强化疑难命案防控工作，着力构建以街面防控网、社区防控网、单位内部防控网、视频监控网、区域警务协作网和虚拟社会防控网为重点的立体化治安防控体系，努力维护良好的治安环境，社会治安环境明显改善。

三、平安龙岗建设的启示

平安创建开展几年来，在龙岗区上下联动，政、社、民共同参与的工作机制中，实现了社会局势平稳可控，社会治安逐年向好。其中，有不少值得借鉴的经验。

（一）广泛的公众参与是平安建设成功的关键

针对在我国，动员性参与明显多于自觉性参与，公民政治冷漠现象明显，公民在公共事务中主动参与的积极性还不够高的情况，龙岗在制度上进一步健全和完善民主参与的渠道，在思想意识上通过教育、宣传等手段，以培养公民民主意识为核心培养公民监督意识，使广大公众意识到监督是自己的基本权利同时也是一项义务，不断提高辖区居民参与的主动性和自觉性。初步估计，群防群治队伍总人数达到19.6万人。龙岗区广泛调动社会力量，有效弥补了警力不足，变警力有限为民力无限。在龙岗逐步形成了一张“邻里守望、互防联动、协作共防、全面覆盖”的安全防控网。

（二）完善的基层治理体系是平安建设成功的基础

2009年，由于具有大综管基础，龙岗区被全省列为“强综治、创平安、促发展”主题活动五个先行地区之一，推进镇（街）综治信访维稳中心建设。以此为契机，龙岗将大综管和综治信访维稳中心二者有机结合，统筹推进，兼容运作。平安建设开展以来，龙岗对大综管格局重新梳理：整合社会管理工作网格和基层协管力量，优化资源配置；重组社会管理组织架构，提升管理效能；重建社会管理职责体系，科学规范管理链条。依托大综管，形成行政、人民、仲裁、司法调解“四位一体”和政府、企业、员工、社会多方共建为路径的劳动争议大调解体系，使得绝大部分劳资纠纷化解于萌芽、消化在基层。大综管工作与其他平安建设工作一起形成合力，有效打击违法犯罪活动，加大防范及案件侦破力度，促进社会治安持续向好。

（三）技防设施建设促智慧平安

龙岗坚持以基础建设为支撑、服务实战为宗旨，大力推进社会治安技防建设，并按照“政府主导、社会参与、共同建设”的原则，动员社会力量共同参与到各类视频监控系统建设之中，着力构建点面结合、人防物防技防结合的立体防控体系。具体来说，龙岗的技防主要从以下几方面开展：一是强力推进一类高清监控系统建设；二是加强视频门禁系统后续使用维护和管理；三是城中村“科技围合”，截至2015年7月，龙岗共建成73个城中村“科技围合”小区，形成人防、技防相结合的群防群治工作模式。通过对高新科技的推广使用，大大加强了社会面的管控能力，为辖区居民构筑了一张全方位、立体化的防控网。

（四）众多平安细胞构成健康有机体

着力打造具有龙岗特色的14大类平安细胞创建项目，有效形成项目化管理的责任机制和落实机制，在街道层面开展了一系列标准高、覆盖面广、示范性强的细胞单元建设，卓有成效地把平安触角延伸至社区、家庭、学校、医院、出租屋等重点领域，已建成鹅公岭平安社区、平安龙城公园、平安园山景区等富有特色的平安细胞创建示范点，形成了“积小安为大安、以基层平安保全区平安”的良好局面，为全面深化平安龙岗创建注入持久动力。众多的平安细胞构成了龙岗社会生活的健康有机体，彻底扭转了以往“乱”和“差”的落后形象，为龙岗绘制了一幅安居乐业、幸福生活的“平安图”。

四、 结束语

平安建设是综合协调的总指挥棒，地方政府应以“大平安”思维，做好资源整合和重组，统筹大政法、大综治、大信访、大维稳、大安全等工作，力求在预防化解矛盾、实有人口服务管理、立体化治安防控、基层基础工作、公众参与等方面形成兼具系统化和关联性的工作体系。

龙岗的平安建设不仅惠及辖区居民，打响了龙岗的知名度，更成为龙岗的一张闪亮“新名片”，为全区高端引领、创新驱动、建设现代化国际化先进城区创造了安全稳定的社会环境。实践证明，平安建设是新形势下维护社会稳定的有效载体，是维护辖区居民根本利益的民心工程，是提高党的执政能力、巩固党的执政地位的基础工程。

参考文献：

[1] 中共中央文献研究室.习近平总书记重要讲话文章选编[M].北京：党建读物出版社、中央文献出版社，2016：129.

[2] 朱绪平.平安建设的价值理论和原则[J].法学论坛，2005，（6）.

[3] 朱际民.平安建设的理论内涵和机制建设[J].法学论坛，2005，（6）.

    (作者简介： 吴晓琪，深圳市委党校公共管理教研部副教授。)