“村改居”社区是20世纪90年代以来我国城镇化进程中所产生的特殊社区形态。在经历快速城镇化阶段后，全国“村改居”社区基本已完成撤村改制和集体经济股份制改制两方面的改造。在“村改居”社区内部，由于其产生和发展具有独特性，其社会结构、人口结构、空间结构、关系结构、组织结构都与一般意义上的城市或农村不同，城市要素与乡村特征并存，这就导致其成为社会治理的难点和矛盾多发地。

由于城镇化后“村改居”社区的特殊性和历史遗留问题的复杂性，在这个领域的理论研究始终滞后于实践创新。近年来，我国学者从治理的角度研究城市社区治理，强调社区自治、社会资本培育以及政府与社会的良性互动关系。这些成果为“村改居”社区治理研究提供了新的视角。

一、 “村改居”社区治理的制度困境：深圳市宝安区的实证研究

习近平指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”简单地说，治理就是要构建政府与人民对社会事务的协同参与，实现全民共建共享的社会格局。因而，社区治理的参与主体是多元的，不仅限于国家和地方政府，也包括社区党组织、居委会、社区股份合作公司、社区社会组织、辖区单位以及社区居民、公共或私人机构等。治理的方式不是单一的、自上而下的，既包括权威的运用，也包括正式或非正式的制度安排，治理的目的是维持社会秩序，增进社区公共利益。与我国过去的传统的社区管理相比，现代社区治理彰显了三方面特征：主体多元化、居民参与和治理结构的多元互动。但是长期以来，政府始终担当了“大管家”的全能角色，无处不在，无所不包。囿于基层的多样性以及公权资源的局限性，“大管家”的“大包大揽”并没能达到无微不至、面面俱到的管治效果。

深圳宝安区是广东省乃至于全国最早实行村民自治的地区之一。随着2003年10月29日深圳市城市化工作正式启动，宝安区全面开始 “撤镇设街”、“村改居”，除部分中心城区外，大部分以“村改居”社区为主。截至2016年10月，宝安区6个街道124个社区中，“村改居”社区有93个，占75%。“村改居”社区强制性的制度变迁导致生产和生活方式的变革、体制的变动、利益的调整，代表不同利益诉求的群体失去了原有的平衡，历史遗留问题未得到解决又产生新的矛盾。

（一）治理主体单一、多元不足

治理主体单一，即所有权力主要集中于党和政府。这种体制下造成党和政府与社区之间的关系没有彻底理顺，社区协作、互动的运作机制没有完全形成，社区治理主体的自身建设也存在各种各样的问题。这些都阻碍了社区治理的深入发展。

一是社区党组织的领导核心地位下降。2003年城市化以来，宝安区在基层管理体制方面做出大胆探索，通过全面推进基层区域化党建工作，以基层党建引领基层治理创新，2006年在新安街道成立驻宝民社区党委， 2010年在相对成熟的社区建立了31个驻社区党委。目前基本实现了区域化党建全覆盖。但在一些社区，社区党组织既不掌握社区的经济资源，也失去了在社区中的组织优势，地位和作用有所下降，领导核心作用的发挥也受到了影响。

二是社区社会组织发展空间受限。社区组织在发挥“社会协同”作用、参与社区治理方面仍需要进一步加强。究其原因，主要有：社区工作站完全承担了政府的各项社会管理和公共服务职能，而没有采取向社会组织转移职能、购买服务的方式，这在客观上抑制了社会组织的成长。政府扶植社区社会组织的力度不够，不论是在政策上，还是在资金上，都还比较缺乏。专业性社会组织较少，没有引入社会组织孵化器，缺少专业性较强的社会组织。

（二）权力向度自上而下为主、平行协调不足

从宝安区的城市化情况来看， “村改居”社区基本上沿着自上而下的行政建设和自下而上的自治建设同步进行的。一方面，政府通过设立社区工作站的形式，加强对“村改居”社区的管理；另一方面，原有的村民自治体制虽然被取代，但新生的社区自治体制也在逐渐形成，“居、站、企”分设和“居、站、企”合一两种模式并存。由此造成相当多的困境和不足：政府公共服务向社区延伸不够，社区工作站行政化倾向明显、工作任务负担过重、权责划分有待明晰、工作人员薪资待遇偏低，社区自治和服务功能不强，社区居民参与不足等等，问题的根源集中表现在基层治理体制滞后，区、街道、社区的关系没有理顺。

一是社区工作站行政化倾向严重。深圳市设立社区工作站，承接了原属于社区居民委员会承担的行政职能，承办政府职能部门在社区开展的治安、卫生、人口、计生、文化、法律、环境、科教、民政、就业、维稳综治和离退休人员管理等工作，以及其他由区政府确定需要进入社区的工作事项。同时，由于街道工作的下移，使得工作站工作人员数量急剧膨胀。由于定位为街道的派出机构，社区工作站机关化、行政化倾向明显。

二是社区居委会被严重弱化。设立社区工作站之后，社区居委会的职责主要是收集和反映民意、组织开展文体活动、调节邻里纠纷、协助开展社区服务、出具证明等。这在一定程度上把居委会从过去繁重的协助政府的工作中解放出来，但由此也产生了社区居委会被弱化、居民自治被虚化的倾向。

三是社区工作站和社区居委会关系不清。深圳在社区层面设立工作站，独立于居委会，作为街道的派出机构。这种模式不仅使得街道和社区的关系变成行政性的上下级关系，即街道通过工作站，实现对社区的全面管理；也使得社区居委会和社区工作站的关系错乱，并严重弱化了社区居委会，虚化了居民自治。虽然在具体操作中，宝安区不搞“一刀切”，实行“居站分离”、“居站合一”两种模式，但是由于社区工作站本身的体制原因，上述问题在两种模式上也不同程度的存在。

（三）管理方式强制为主、协商不足

治理既是一种管制，但更多是服务及协商。当前基层治理改革的总趋势，是管制的成分日益减少，而服务的比重则日益增多。宝安“村改居”社区治理中的难题，均表现出治理的艰巨性、复杂性和现实性。

一是流动人口多，社区归属感和参与意识不强。流动人口是宝安区人口的主体，户籍人口与非户籍人口、常住人口与流动人口的比例严重倒挂。一方面，流动人口对社区归属感和责任感的缺乏。许多外来人口的目的比较单一，大多是为了挣钱，没有在永久居住的长期打算。另一方面，部分本地户籍人口对外来人口明显存在“经济吸纳，社会拒入”的心理，导致外来人口对社会和社区缺乏心理认同与归属感，处于一种“半城市化”、“半市民化”状态。此外，还存在各种制度限制。因此，社区居民参与社区管理的积极性总体不高，诸如民情恳谈会、民事调解会、民意听证会、民主评议会等参与途径，大多形式流于形式，效果并不理想。

二是社区规模普遍偏大，且差异性大。宝安区内社区平均面积3.2平方公里。超过5 平方公里的34个，超过10 平方公里的5个，不足1 平方公里的37个。最大的社区和最小的社区面积差异几十倍。这一现状造成社区管理难度大、不到位，社区构成复杂，社区凝聚力弱。

三是历史遗留问题多，结构性矛盾突出。从“村改居”社区的情况来看，普遍存在面积大、流动人口多、户籍居民素质不高、社区基础设施薄弱等问题。此外，“村改居”社区通过股份制改革，建立起了大大小小的社区股份合作公司，这些社区股份合作公司在经营上也参差不齐，普遍面临着经营方式过于简单粗放、收入增长面临下滑风险、潜在财务风险不断积累、超利润分配现象严重等问题。部分股份合作公司为满足股东分红增长的刚性需求，在盈利不足、甚至出现亏损的情况下仍增加或保持往年的股份分配标准，超利润分配现象普遍存在。长此以往，股份合作公司的留存资金将越来越少，存在“分光”风险。

近年来，“村改居”社区积累的社会问题越来越多，据统计，近五年宝安法院共受理涉社区案件呈持续增长的趋势，并呈现出案情复杂、影响较多、难以调处等特点，还有的股份合作公司亏损越来越大，就去找政府，政府还不得不买单。出现上述问题的根本原因，在于政府与社会的二元割裂，形成两张皮。要解决这一问题，就必须建立与基层经济发展、政治发展和文化发展要求相适应的基层治理体制。这不是通过行政权力无限扩张来完成的，相反是通过合理范围内的行政权力运作、社会自治的有效展开以及这两者的相互配合与合作来实现。这就要求治理的主体必须是多元的，除了政府外，还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等，以社区作为载体，政府与社区组织、社区居民根据特定的体制安排，通过民主参与、优化权力运行关系，共同处理社区公共事务。

2016年初，深圳市出台的《深圳市基层管理体制改革指导意见》提出“构建以社区党委为核心，以居委会自治为基础，以社区工作站为政务管理服务平台，社区各类主体共同参与的新机制，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的基层治理新格局”，将社区中的七股重要力量——社区党组织、社区居委会、社区工作站、社区服务中心、社区社会组织、业主委员会和社区服务机构以及驻社区单位各自的角色和具体职能都做出清晰界定，明确分工，形成合力。这意味着“村改居”社区治理要更科学、更民主、更法治，同时也要制度化、规范化、程序化。

二、推进 “村改居”社区治理现代化的思考

国内理论界普遍认为，治理体系是由政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统、法律制度系统、思想文化系统等构成的一个有机整体，这一有机整体由价值、制度、行动三个层次构成。其中，价值属于宏观的范畴，位于结构的最顶端；制度属于中观层面，扮演了一种承上启下的角色；而行动则属于微观的范畴，是制度落实的基础，处于结构的底端。现代治理体系的基本结构是由价值、制度和行动三个层面构成的一种具有超稳定性、流动性的，橄榄型的循环往复的闭合结构。

（一）价值维度：以社会主义核心价值观提升社区凝聚力

价值位于现代治理体系基本结构的顶端，它是治理体系基本结构的指导理念。

价值观也是社区规范的基石。大到整个国家，小到一个社区，现代化的推进离不开富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法制、爱国、敬业、诚信、友善的共同思想基础。当前，“村改居”社区还是基于共同地域的居住共同体，尚未形成一个自治共同体和社会生活共同体。坚持社会主义核心价值观的引领作用，要实现社会主义核心价值观的社会化、生活化，以社会主义核心价值观提高社区居民思想道德素质的同时，巩固社区的共同思想基础，提升社区认同感和凝聚力，这是一个渐进的过程：

一是形成以社会主义核心价值观为内核的社区家园意识。践行社会主义核心价值观的日常化，围绕“社区公约”开展文明社区评选，将各窗口服务中心、生产经营行业、社会管理行业信守合同、履约践诺，有针对性地解决缺信失信等道德问题作为文明窗口、文明单位重要评选条件。发动建立各行业自律规范、村规民约、社区公约、学生守则等道德自律规范，推进以自我管理、自我教育、自我服务为主要目的的道德实践，以共建诚信的方式增加社会信任资本。二是培育社区特色文化。倡导公序良俗与道德建设，宣传和褒奖善行义举，在治理中彰显社会主流价值，发挥社区居民的积极性，变被动式参与为主动式参与，通过多种形式的文体活动分享共同的情感体验，培育特色社区文化，这是形成集体认同的重要精神资源。三是构建社区公共议题。社区认同不仅来自于集体价值观的塑造，更需要社区成员，包括户籍居民和流动人口对社区事务的主动参与、协商解决，形成社区规范的制度体系和共同的家园意识。

（二）制度维度:把规范公权力作为社区治理的核心工作

治理结构的制度转型是一个漫长的过程，包括行政体制、经济体制与社会体制的现代化。城市化以来，传统体制惯性的约束仍是社区治理存在诸多问题的一个不可忽视的因素。一方面，计划经济体制下产生的国家全能主义无法在较短的时间内退出历史舞台；另一方面，原有的村民体制并没有彻底瓦解，在新的现代体制建立之前，原有的体制还会按照惯性继续发挥作用。

健全选举环境下的“一把手”监督制度。完善社区社务、企务、财务公开制度，探索建立社区干部财产公示制度，完善考核监督机制，社区两委干部在正式选举前进行财产公示；完善考核监督机制，建立社区干部业绩评价、年度述职和绩效管理制度；改进和完善财务审核审批制度，规范财务制度和会计核算，实行财务预决算管理，联审联批。对于社区股份合作公司管理人员，应明确资产增值的目标以及奖惩措施，并对经营管理人员的责、权、利进行公示，激发经营管理人员的积极性，加强监督，不断改进收益分配制度，根据当年的经营状况和业绩，区分不同发展时期，采取不同的分配政策。

落实社区公共事务监督制度。从形式上看，社区股份合作公司，建立健全了公司治理结构，但是有的公司经营班子、董事会、监事会多半是同一家族成员，甚至还有个别机构人员交叉任职，必然导致股东的监督和制衡机制发挥不了应有的效力。深化股份合作公司体制机制改革应以强化监事会职责为突破口，积极试点，分步推进，促进股份合作公司建立政企分开、产权明晰、权责分明、管理科学的现代企业制度。细化监事会职责及监督程序，建立监事会主席列席董事会会议的制度；优化监事会的成员结构，适当引入股东监事代表和外部监事，增强独立性；加强对监事成员的业务培训工作，使监事会成员熟悉公司业务、财务、法律，从制度上保护公司股东的权益。

建立社区居民论证、听证、评议制度。对涉及社区居民切身利益的公共服务项目，要召开听证会；理清社区论证、听证的具体事项，规范工作程序、方法步骤、结果运用，并在试点基础上总结完善、全面实施。健全居民民主评议社区工作制度和社区评议基层党委、政府及相关部门工作制度。如果社区居民对下放到社区的某项服务不满意，该事项也要撤回重新审议。

（三）行动维度:培育社会资本，构建“熟人社会”

社区治理以价值为指导，以制度为保障，而价值和制度的实现，均要落实在行动上。作为治理体系的行动，主要表现为政策制定和执行的效果，这依赖于社区内的社会资本。与社区治理相关的社会资本主要包括：制度规范、关系网络、居民参与、信任度，均对社区治理起着重要作用，社区社会资本总量的多寡与分布状况 ，决定了社区活力和凝聚力的强弱以及社区治理的绩效。要改变目前“村改居”社区治理困境，必须发挥社会资本的作用——增进社区互信互助、将“陌生人社会”变成“熟人社会”。俗话 “熟人社会好管理”，正是因为“熟人社会”增强了社会归属感，也提供了行为约束的社会机制，可以大大降低社会管理成本。过去在一味追求城市现代化的时候，往往也破坏“熟人社会”所制造的社会资本，而这种代价通常被低估或忽视。今天，在遭遇基层维稳之痛后，应正视这种代价，并采取必要的措施。

打造社区“政协组织”。由社区党组织牵头，组建社区工作协调委员会，形成辖区各类组织，新老居民参与社区建设的有效平台。社区工作协调委员会作为社区的“政协组织”，主要职能有三方面：决策参谋职能——就社区的重大问题向居委会提出意见建议；民主协商职能——就群众关心的问题汇集民意；社会发动职能——动员辖区企事业单位和居民参与社区治理。遵循协商民主机制，让社区企事业单位、外来务工人员代表等最大限度地参与社区决策、管理、监督、服务。

培育社区精英。国内理论界普遍认为，社区精英治理模式是政府主导模式向多元共治模式转变的过渡模式。现阶段来说，社区精英的素质与基层治理质量呈现出直接正相关关系。完善的基层治理体系得益于基层政府人员与社区精英的合作。培养社区精英，尤其是要通过制度设计让外来的精英进入相对封闭的“村改居”社区参与治理，这将在根本上决定基层治理的水平与质量。

充分发挥居委会职能。居民委员会是城市居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。在当前形势下，如何做实居委会的基层性、服务性、自治性职能是一个亟待解决的问题。一是以社区服务为重点，将政府资源有效地嵌入社区，以居委会为组织主体，提升社区居民参与社区管理与服务的激情，。二是明确社区居委会与工作站的分工：原则上社区工作站承担行政性管理工作，居委会承担社会性管理和服务工作。可以在部分社区将工作站作为社区居委会的内设机构，归社区居委会统一领导，承办政府下达的各项行政事务，让居委会腾出时间和人力实现自我管理和自我发展。三是保障社区居委会的办公场所和经费来源。逐步解决居委会独立办公用房和居民活动场地，逐步使居委会的经费与股份公司脱钩，由政府承担居委会的各项费用。

分步划分社区规模。2016年，宝安区将在现有六个街道基础上，增设航城、福海、新桥、燕罗四个街道，以理顺街道运作机制，缩短管理链条。要彻底理顺基层行政管理体制，做到“精细化"管理，可试行分步划小社区，提高社区治理效率。按照面积、人口规模，以及各个社区的历史沿革、社会结构、居民归属等因素，将辖区面积在10平方公里以上的社区一分为二，在条件成熟的时候，将面积在6-10平方公里的社区根据地域文化、组织结构和管理难度等因素，将社区适当划小。

推行社区公共事权清单。实行分类型、标准化、兜底式的公共事权清单和支出补助。把社区各种事务按照性质区分为三大层次或类别，即行政事务、自治事务和公共服务事务。一般而言，自治事务部分由居委会承担,公共服务性事务由社区组织按照社会化、市场化方式提供。政府（区、街道办事处各部门）的角色是承担公共行政事务，包括制定社区法规政策、拟订社区发展规划、协调社区组织间的关系、整合社区资源等等。

探索经费分级保障。明确社区经费拨付指标，适度向“村改居”社区倾斜。根据各街道、社区产业发达程度、欠发达社区的分布状况、股份合作公司分红状况、地租水平等基本变量，划分不同层级，层级越低，支持力度越大。根据管理学理论，社区作为社会最基层的治理单位，为了应对不同的组织环境，需要配备不同的管理资源，在社区管理费用的总数上体现出难度与环境的差异性。

参考文献：

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[3] 许耀桐，刘祺.当代中国国家治理体系分析[J].理论探索，2014 ，（1）.

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（作者简介： 林清新，深圳市委党校宝安分校讲师，中山大学历史系博士生。）