提要

国家监察体制改革确立的全新的中国特色监察制度，实现了“最大公约数”，正是势之所趋，符合人民利益，符合历史潮流。这次改革是对党的十八大以来反腐败实践经验的理性总结，是对我国历史上监察制度的有益借鉴，为国际反腐败提供中国智慧和中国方案，在全球范围之内引发深刻共鸣，备受好评，意义重大、影响深远。

深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的事关全局的重大政治体制改革，是强化党和国家自我监督的重大决策部署。党中央高度重视深化国家监察体制改革，习近平总书记对改革作出顶层设计，为国家监察委员会设立指明了方向。作为我国政治制度重要组成部分的中国特色监察制度，随着国家政治、经济制度的产生、发展并日臻完善，成为国之重制，必将在夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦过程中发挥重大作用。

一、国家监察体制权肇于民

有政权就有监察。权力需要制约和监督。没有制约和监督，权力就会被滥用。

在阶级社会中，一切掌握国家权力的统治阶级都非常重视运用监察手段来加强对公职人员的制约，以维护本阶级的利益，巩固其统治地位。自人类社会出现政权实体以来，为防止公权力滥用，力保公权力良性形式，各个国家以本国政治制度和政治文化为基础，发展出了类型多样的国家监察制度。

中国特色监察制度权力来源于人民，以维护人民和国家利益为出发点和归宿。改革后监察委与纪委合署办公，代表党和国家对全体党员和全部公职人员进行监督，体现了依规治党与依法治国、党内监督与国家监督、党的纪律检查与国家监察的有机统一，推动全面从严治党向纵深发展，成为中国特色国家监察体制。所有公权力都来源于人民的授权。我们认为监察“乃位居上方加以监临、监视。”这种位居上方的前提乃是权力民与。如果说世界上有什么一种政治制度可以超越历史、民族、文化、地理和政治的界限，成为全人类共同认可政治制度的话，国家监察制度当之无愧。

十三届全国人大一次会议通过宪法修正案和监察法，及时将宪法修改所确立的监察制度进一步具体化，是我们党依宪执政、依宪治国的生动实践和鲜明写照。无论是中国共产党章程还是宪法，都体现了一切权力来自人民，全心全意为人民服务的权力观。监察法根据宪法修正案将行使国家监察职能的专责机关纳入国家机构体系，明确监察委员会由同级人大产生，对它负责，受它监督，拓宽了人民监督权力的途径，提高了社会主义民主政治制度化、规范化、法治化水平，丰富和发展了人民代表大会制度的内涵，推动了人民代表大会制度与时俱进，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有深远意义。3月23日，国家监察委员会在北京揭牌，举行新任国家监察委员会副主任、委员宪法宣誓仪式。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在党的十九大精神指引下，深化国家监察体制改革取得重大成果。在党中央集中统一领导下，一个集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制已初步铸就。

二、国家监察制度作用巨大

国家监察制度在一个国家生活中发挥着巨大的作用。这种巨大作用主要表现在以下四个方面：一是保证公职人员清廉奉公，得到人民信任。执政者能否巩固自己的地位，取决于人心向背。国家监察在这方面发挥了积极的保障作用。民众期望的是公正、廉洁、髙效、政绩非凡的执政者。执政者品德如何，公权力部门风气好坏，直接影响到民众对其信任程度。由于受到腐朽没落思想影响、改革配套措施尚未健全、制度建设还需要进一步完善等原因，公权力部门出现贪污、受贿、弄权勒索、挥霍公款等种种不廉洁行为，降低了政府在民众中的形象。国家监察制度通过监督、调查、处置公权力机关的公职人员的职务行为，消除腐败现象，在民众面前树立廉洁形象。

二是保证政令畅通，保证公权力发挥最大功用。一个政体健康的标志之一，是它的政令畅通无阻。政令阻塞，会导致行政系统失控，行政系统的失控会动摇执政者的地位。一切从局部利益、个人利益出发，以至于上有政策、下有对策、政出多门和有令不行、有禁不止的不正常现象。这些，既损害国家整体利益，也损害政府的形象。国家监察通过监督检查各级政府、各行政部门贯彻执行国家法律、法规、法令、政令的执行情况，对拒不执行或执行得不好的单位或个人以必要的处罚来保证令行禁止、政令畅通，使国家行政系统能健康运转。

三是清除腐败，净化公权力系统。“创业难，守业更难”。执政的地位确立后，如何使权力不被滥用，就成为一个极为重要的问题。首先要有制度，使想搞腐败的人不能滥用权力；其次是提高公职人员素质，使之自觉按制度办事。国家监察就是对公权力的一种制约，是对该系统的一种调控。它通过监督、检查，保证其自身约束力；通过对广大群众进行廉政宣传、教育，增强人民群众的主体意识，更自觉地监督国家公职人员，预防腐败发生。同时，它还通过对公职人员公权力行为过程的监督、检查，及时纠正损害国家利益的行为，查处违法违纪者，警戒、教育公职人员，清除腐败分子，以保证公权力系统自身的纯洁，使公权力系统不断处于警戒、自我完善的运动状态。

四是保持社会稳定和持续发展。保持社会稳定是国家监察的另一个重要作用。权力的运用过程难免出现失误，损害民众利益。为此，应该使人民有权对错误公权力行为行使申诉的权利。人民对公权力部门的某些不满，如果没有畅通的正常渠道给予发泄，容易造成大的动乱。国家监察为此提供一个有效渠道，人们对公权力机关及其公职人员的不满可以向其检举、反映。同时，国家监察机关对违法违纪者的处罚，又有利于消除民怨。这样，国家监察就成为民众意见、义愤的一个宣泄口，减少了民怨，减轻了政府承受的压力，有利于社会政局的稳定。

我国目前正在推进的国家监察体制改革，通过宪法修正案赋予国家监察委法律地位，明确规定中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。监察法进一步就监察委员会的职责作出规定，明确各级监察委是行使国家监察职能的专责机关，依法对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。不管是宪法修正案的授权，还是监察法对监察委员会具体职能的规定，通过改革不断完善我国国家监察制度，一方面，实现全覆盖有利于“全保护”，将“庙堂”之上的巨贪绳之以法，及时清理腐坏肌体，有利于政治上层的纯洁，同时，也将横行乡里的基层贪官缉拿归案，保护人民利益，有利于政权底部的稳固；另一方面，在“效率”和“公平”两个维度上取得最大平衡，既规定了监察委集中多种反腐手段对所有公职人员进行监督，有利于提高反腐效率，实现“精准反腐”，也在监察法中专门用一章规定对监察委权力的制约，在党章、党纪党规和其他法律中也设定相关制衡因素，防止反腐权力被滥用，成为新的腐败源。

三、国家监察权力依法设定

监察可以理解为监督的一种。监督的外延大于监察。监督包括监察、检查、督促等含义。监察作为国家管理活动来说，具有比监督更具体、特定的内涵。在这样的语境下理解国家监察制度的涵义，应当包括以下三点：

第一、国家监察必须是自上而下依法进行的监督活动。这里所说的“自上而下”，是指国家监察机关与被监察对象之间的法律关系不具有民商法的平等性，乃是监督与被监督的关系。

第二、国家监察的对象，必须是国家监察的所指向的法定客体,即必须是所有行使公权力的公职人员。监察法第十五条规定，监察机关对六大类公职人员和有关人员进行监察，实现监察对象全覆盖。

第三、国家监察权必须由特定的机构执掌，即国家的国家监察权的主体依法确定。国家监察制度就是根据以上法定要素构建起来的有关制度的总和。透析我国正在推进的国家监察体制改革，正是主要按照以上三方面推进的。监察体制改革正是在以习近平同志为核心的党中央的部署、推动下依法实施的。2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中，对这项改革进行了再动员再部署，要求深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

2018年3月11日，十三届全国人大第一次全体会议表决通过的宪法修正案，其中专门增写监察委员会一节，确立监察委员会作为国家机构的法律地位。3月20日，表决通过《监察法》，习近平主席签署第三号主席令予以公布施行。3月23日，中华人民共和国国家监察委员会在北京揭牌，全国各级监察机关基本完成组建。刚刚通过的宪法修正案及《监察法》对监察工作做出了规定，从而赋予了“监察”一词的法定含义。

总之，监察体制改革确立的全新的中国特色监察制度，实现了“最大公约数”，正是势之所趋，符合人民利益，符合历史潮流。这次改革是对党的十八大以来反腐败实践经验的理性总结，是对我国历史上监察制度的有益借鉴，为国际反腐败提供中国智慧和中国方案，在全球范围之内引发深刻共鸣，备受好评，意义重大、影响深远。

（作者系深圳市纪委宣传部部长、社科院法学博士后）