从现代治国理财的眼光看，国家对特殊商品进行某种形式的垄断，并借此获取财政收入，其做法本身是可行的。但如何监管和限制这一垄断权？在帝国时期，这一问题始终难以解决。事实上，直到现代国家才一定程度上解决了该问题，答案就是以民主来制约垄断。

在生活中有一些商品，要么因为是必需品，要么因为特殊性如有致瘾性，需求的价格弹性比较低，即使价格上升，消费者的消费量也不会减少或者减少不多。在历史上，这种暴利性商品常被国家作为垄断经营的对象。在汉代初期，这样的暴利性商品主要有盐和铁两项。食盐因为消费弹性低（人人都需要大致的定量），管制成本低（控制住盐场即可），被治国理财者列入暴利性商品名单中。铁器因在汉初时正处于大推广时代而显得消费弹性比较低，但因为铁矿石分布分散和冶炼制作相对容易，管制成本又高，所以在后世它并未得到理财者的青睐。列在暴利性商品名单上的，除了盐以外，后来又增添了茶、香料、烟草，以及近代的石油、煤炭等。

在治国理财过程中，汉代该怎样管理这些特殊商品，或许值得研究。以今天的眼光看，手段无非有三种：要么在生产销售的所有环节，实行直接专卖以获取垄断利润；要么在部分环节实行许可，以获取许可费；要么放开让民间经营，但征收特别税收。

公元前81年，在首都长安，六十多名知识分子（下文统称文学贤良）与朝廷官员（下文统称公卿大夫），对于这一问题展开了大辩论，争议的焦点在于是否继续执行先帝（汉武帝）时期实行的盐铁专卖政策。这场辩论史称“盐铁会议”，会议形成的材料后来成就了《盐铁论》这一杰出的治国理财经典名著。

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公卿大夫赞成继续执行武帝时期垄断的盐铁管理政策

对于盐铁这样的特殊商品，公卿大夫坚决主张继续实行公元前110年开始的全面垄断政策。他们提出的理由有两个，一个是财政收入方面的，另一个则涉及到运用财政手段管理社会。显然，他们更强调的是后一个理由。

在财政收入方面，公卿大夫继承了管子以来利用盐铁等低弹性商品获取财政收入的观点，认为从这样的商品中获取财政收入，在提高政府财政收入的同时不会影响百姓的生活。他们认为，“盐、铁之利，所以佐百姓之急，足军旅之费，务蓄积以备乏绝，所给甚众，有益于国，无害于人”（《非鞅》）。

在运用财政手段管理社会方面，公卿大夫认为盐铁若由国家全面垄断，就可实施统一标准化管理。用今天的经济学语言来描述就是，可以消除或减少信息不对称状况。这样做，可给社会带来很多好处，如价格稳定、规格一致、杜绝欺诈行为等等。他们说，“故有司请总盐、铁，一其用，平其贾，以便百姓公私。虽虞、夏之为治，不易于此。吏明其教，工致其事，则刚柔和，器用便”（《水旱》）。同时，“县官设衡立准，人从所欲，虽使五尺童子适市，莫之能欺”（《禁耕》）。

当然，在治国理财方面，最能为盐铁垄断提供辩护理由的，是其对于平衡社会势力的作用。就是说，如果这些暴利性商品落入私人手中，会使得部分豪强势力过于庞大，他们可能会压迫百姓、危害国家稳定，“令意总一盐、铁，非独为利入也，将以建本抑末，离朋党，禁淫侈，绝并兼之路也。……往者，豪强大家，得管山海之利，采铁石鼓铸、煮盐。一家聚众，或至千余人，大抵尽收放流人民也。远去乡里，弃坟墓，依倚大家，聚深山穷泽之中，成奸伪之业，遂朋党之权，其轻为非亦大矣”（《复古篇》）。因此，盐铁由国家垄断，可以避免社会势力的失衡。应该说防范社会势力的失衡，直到今天都是公共管理的目标。当然，只要政治权力能真正为民所用，法律公平公正，私人经济势力再强，也会受到公共权力的有效约束，而不至于沦为破坏社会平衡的恶势力。这一点身为政治人物的公卿大夫，未能充分认识到，而被文学贤良尖锐地指出来（下文将述及）。就今天的眼光看，权力为民所用、法律公正实施，有赖于整个国家制度的民主化和法治化，这是汉代时期的帝国政治所无法实现的。

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文学贤良要求实行盐铁的民间经营

对于公卿大夫为盐铁的全面垄断所作的辩护，文学贤良给予了猛烈的抨击，强烈要求放弃这一政策，实行民间经营。他们的批评是相当有力的，其列举的事例与揭示的道理，被很多学者视为现代经济的同路人。

文学贤良的批评，分为以下几个层次。

第一个层次，他们批评盐铁由国家垄断，破坏了国家的真正基础（即道德基础与农耕基础），要求直接予以废除，“今郡国有盐、铁、酒榷、均输，与民争利。散敦厚之朴，成贪鄙之化。是以百姓就本者寡，趋末者众。……愿罢盐、铁、酒榷、均输，所以进本退末，广利农业，便也”（《本议》）。他们指出，国家基础的破坏，最终也会影响到朝廷，“筑城者先厚其基而后求其高，畜民者先厚其业而后求其赡。《论语》曰：‘百姓足，君孰与不足乎？’”（《未通》）

第二个层次，他们鲜明地指出，对盐铁这样的低弹性商品实行国家垄断，只是增加了财政收入，虽然以自愿交易为形式掩盖了财政征收的实质，但却并不像公卿大夫所说的那样不影响百姓生活。一方面，这种影响体现为剥夺了民众的财富，毁坏了国家的财源基础，“且利不从天来，不从地出，一取之民间，谓之百倍，此计之失者也。无异于愚人反裘而负薪，爱其毛，不知其皮尽也”（《非鞅》）。另一方面，强制性地统一标准化管理盐铁，不能做到因地制宜，严重影响了百姓的生产和生活，“夫秦、楚、燕、齐，土力不同，刚柔异势，巨小之用，居句之宜，党殊俗异，各有所便。县官笼而一之，则铁器失其宜，而农夫失其便”（《禁耕》）。

第三个层次，他们认为，盐铁由国家垄断，超出了国家的管理能力。这体现为以下两个方面：一方面，大小官吏并无能力真正经营盐铁业，而只是简单地将其转化为财政负担，加在百姓身上，“故盐冶之处，大傲皆依山川，近铁炭，其势咸远而作剧。郡中卒践更者多不勘，责取庸代。县邑或以户口赋铁，而贱其平准。良家以道次发僦运盐铁，烦费，百姓病苦之”（《禁耕》）；另一方面，各级官吏没有能力从盐铁经营中获利，而只是简单地抬高盐铁价格，用垄断的力量获取暴利，导致百姓无力消费，“盐、铁贾贵，百姓不便。贫民或木耕手耨，土櫌淡食”（《水旱》）。

第四个层次，他们驳斥盐铁国家垄断可抑制私人势力、维护社会平衡的说法。在文学贤良看来，将暴利性商品从民间转到国家手中，并未使这些暴利转为国家的财富，而只是将其转移到权力拥有者之手，最终使权贵阶层获得了巨额财富，“自利官之设，三业之起，贵人之家云行于涂，毂击于道，攘公法，申私利，跨山泽，擅官市，非特巨海鱼盐也；执国家之柄，以行海内，非特田常之势，陪臣之权也”（《刺权篇》）。因此，破坏社会势力均衡、影响国家稳定的，不是盐铁的民间经营者，而是因政府垄断经营盐铁等暴利性商品而得到管理权的官僚们，他们肆无忌惮地获取暴利、滥用或篡夺国家权力，成为破坏国家稳定的力量，“工商之事，欧冶之任，何奸之能成？三桓专鲁，六卿分晋，不以盐铁。故权利深者，不在山海，在朝廷；一家害百家，在萧墙，而不在朐邴也”（《禁耕》）。文学贤良的这一批评，得到极大的同情与反响。

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治国理财历史上暴利性商品管理的调整

自秦汉进入帝国时代开始，中国古代财政始终以农业经济为基础，按照“履亩而税”原则获取主体财政收入（即田赋或称田租）。这一做法的最大问题是，财政收入缺乏弹性，难以在紧急时获得大量的、可增长的货币收入。因此，在后世治国理财过程中，特殊商品的管理方式遵循了公卿大夫的主张。即帝国财政的普遍性做法是，由政府垄断经营特殊商品，在获取巨额的弹性财政收入的同时，使其不至于落入民间豪强手中。

但是，前述文学贤良所指出的这一体制的缺点，仍是无法回避的。所以，对特殊商品的管理，后世有一个变化的过程，以便纠正或至少减缓其中存在的问题。以盐业为例，其总体趋势是政府逐渐放弃全面垄断，不断增加民间力量在该行业中的地位。变化的发生，首先是放弃全面垄断政策，只在收购与批发环节实行垄断，而以许可的方式一定程度上放开生产和零售环节的经营活动，由此获取财政收入。唐代刘晏的盐政改革，其核心正在于此。政府允许私人（盐户）自行产盐，但盐产品必须统一出售给政府；特定盐商经政府许可（比如从政府那里购买“盐引”）就可以批发购进盐产品，然后自行运输和零售（零售区域一般由政府指定）。盐业实行许可的对象、方式及收取许可费的形式，在后世又有一些变化。直到晚清民国时期，对盐业的管理开始探索放开所有环节，而将其交给民间经营，同时征收特别商品税。

从现代治国理财的眼光看，国家对特殊商品进行某种形式的垄断，并借此获取财政收入，其做法本身是可行的。但如何监管和限制这一垄断权？正像文学贤良所批评的，由此形成的垄断权可能会落入大大小小官吏之手，成为他们获利的渠道而伤害民众的利益。在帝国时期，这一问题始终难以解决。事实上，直到现代国家才一定程度上解决了该问题，答案就是以民主来制约垄断。

（作者系上海财经大学公共经济与管理学院副教授）