引子：

《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）９月２５日正式公布。这一顶层设计旨在破解当前预算绩效管理存在的突出问题，《意见》指出，我国要力争用３至５年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。推动财政资金聚力增效，提高公共服务供给质量，增强政府公信力和执行力。本期思与辨就该问题进行讨论。

■主持人：赵鑫

■嘉宾：和静钧（西南政法大学政治与公共管理学院副教授）

李长安（对外经济贸易大学公共管理学院教授、博导）

王晓丹（南京审计大学政府审计学院讲师）

当前预算绩效管理存在的问题主要有绩效理念尚未牢固树立、绩效管理的广度和深度不足、绩效激励约束作用不强

主持人：当前预算绩效管理存在哪些突出问题？

和静钧：最突出的问题可分为两类：制度性问题与操作性问题。制度性问题首先在于法律实施不到位。预算绩效管理的法源为《预算法》第５７条，第５７条明确规定预算绩效管理属各级政府和部门的法定职责，为刚性约束。２０１１年财政部《推进预算绩效管理指导意见》已经给出了绩效管理的初步标准，然而，时至今日，制度层面上依然缺乏细化的以问责为中心的约束性规范，这使很多绩效管理要么流于形式，要么根本就没有建立绩效管理制度。从操作性范畴上看，预算绩效管理并未覆盖全过程，缺失“拨款绩效”中间环节，没有关口前移，这就容易导致乱花钱，或者钱躺在账上睡大觉的问题发生。

李长安：“取之于民，用之于民”是财政资金最基本的原则。随着财政预算规模的日益庞大以及民众对公共服务质量需求的提高，全面实行预算绩效管理显得格外重要。一方面，财政预算资金的使用出现重支出、轻绩效的现象；另一方面，目前的预算绩效管理尚未实现全覆盖，如政府债务、政府和社会资本合作、政府投资基金、主权财富基金等政府投融资活动以及政府采购、政府购买服务等领域，有效的绩效管理体系还没有建立起来。归纳起来，我国现行的预算绩效管理普遍存在着“软约束”的现象。

王晓丹：突出问题包括绩效理念尚未牢固树立、绩效管理的广度和深度不足、绩效激励约束作用不强等。第一个问题最根本，“绩效”包括“绩”和“效”两方面，前者关注财政收支是否达到既定目标，后者关注为达目标所使用资源的合理性和经济性，体现了成本收益分析、优化稀缺资源配置的经济学思维。然而，一些政府官员在施政过程中只关注“绩”，而忽略甚至无视“效”的方面。当前一些地方政府债务负担高企，正是当地政府官员缺乏绩效理念的后果。

预算绩效管理，事实上是旨在建立一套目标为导向的“问效”与结果为导向的“问责”相平衡的制度

主持人：《意见》明确提出要硬化预算绩效管理约束，对重大项目的责任人实行绩效“终身责任追究制”，您怎么看这一措施？

和静钧：预算绩效管理，事实上是旨在建立一套目标为导向的“问效”与结果为导向的“问责”相平衡的制度。从国外经验上看，预算与拨款分开，更适合对重大项目的绩效管理，因为重大项目绩效管理的关键点存在于关口前移的事前绩效审查环节，而非项目结束后的事后问效。如果没有事前管理安排，很难做到责任明晰，即便有“终身责任追究制”，也往往追究不到具体的个人和独立的责任主体身上，使这一制度成为不作为的借口。

李长安：由于预算软约束问题突出，许多预算支出项目存在随意性，特别是领导干部“拍脑袋工程”较多，一旦投资失败，无法追究到那些已经离任的领导干部头上。在这种情况下，实行绩效终身责任追究制，就会对决策者起到极大的监督作用。实际上，如果不能很好地追究决策者的责任，就容易使决策者产生财政预算资金可以随便用，有没有绩效无所谓的心理，这也是当前我国财政预算资金使用效率不高的一个重要原因。

王晓丹：这有利于解决绩效激励约束作用不强的问题。通过充分发挥预算绩效管理的约束作用，也将有助于牢固树立绩效理念。当然，到底如何对重大项目的责任人实行绩效“终身责任追究制”，还有很多问题有待回答。比如，怎样的责任需要追究？这里的责任人都包括哪些人？除了项目的负责人，项目的审批人是否为责任人，事前评估方是否为责任人？对于每位责任人，应该如何定责？对相关责任人，如何处分是适当的？这些问题有待财政部出台具体的管理办法加以明确。

讲求绩效是改进预算制度的逻辑起点，是建设现代财政的重大举措。全面实施预算绩效管理，对我国预算制度的规范化、正规化、制度化运行具有重要意义

主持人：全面实施预算绩效管理会产生哪些影响？《意见》还有哪些亮点值得关注？

和静钧：从本《意见》上看，全面实施预算绩效管理兑现了《预算法》开出的法律支票，推动了顶层设计的法律实施标准化进程，具有重大意义。预算绩效管理的全面实施，将极大促进我国财政预算与支出的管理水平，提升公共服务质量。本《意见》在许多方面实现了突破，如从“花钱必问效，无效必问责”的一般性认识升级到预算支出“低效也是问题”的具体目标管理，引入绩效激励制度，改变了简单“问责”的“罚劣不奖优”现象。

李长安：讲求绩效是改进预算制度的逻辑起点，是建设现代财政的重大举措。全面实施预算绩效管理，对我国预算制度的规范化、正规化、制度化运行具有重要意义。一方面，这将使我国财政预算资金更加有效地使用，真正实现取之于民、用之于民的目的，另一方面，也将杜绝财政预算资金使用中的官僚主义，减少浪费，提高绩效，有利于我国行政管理水平的进一步提高。此外，扩大预算绩效管理范围，将政府债务、政府和社会资本合作、政府投资基金、主权财富基金等政府投融资活动以及政府采购、政府购买服务等领域都纳入其中，是《意见》的另一亮点。只有将全部财政资金纳入预算绩效管理的轨道中来，才有助于建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

王晓丹：影响包括理念和实践两个层面。在理念层面，通过强化绩效管理中的激励约束作用，有助于强化政府官员的绩效意识，落实高质量发展的理念。在实践层面，这将使预算绩效管理从政策和项目预算为主向部门和单位预算、政府预算拓展；从事后为主向事前、事中拓展；从一般公共预算为主向政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算拓展。《意见》还有“抓紧建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制”和“搭建社会公众参与绩效管理的途径和平台”两个亮点值得关注。前者将有利于改变当前预算管理模式下预算资金分配的固化格局；后者将为社会公众评价绩效提供渠道，弥补目前主要由专家开展绩效评价的不足。