引子：

日前，国务院印发的《关于在全国推开“证照分离”改革的通知》（以下简称《通知》），规定自２０１８年１１月１０日起，在全国范围内对第一批１０６项涉企行政审批事项，分别按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化准入服务等四种方式，实施“证照分离”改革，此举将在未来产生诸多影响。本期思与辨就该问题进行讨论。

■主持人：赵鑫

■嘉宾：和静钧（西南政法大学政治与公共管理学院副教授）

李长安（对外经济贸易大学公共管理学院教授、博导）

张敬伟（中国人民大学重阳金融研究院客座研究员）

这体现了看不见的权力之手对市场的过度监管，意味着监管思维和市场配置的不匹配，也造成了监管模式和思维的双重滞后

主持人：原先要开办一家公司，首先要取得主管部门的经营许可证，才能到工商部门申办营业执照，“证”和“照”好比企业进入市场的两把钥匙，两者缺一不可。在这样的体制下，您认为会产生哪些问题？

和静钧：许可证与经营执照的管理功能并不相同，前者体现政府审批权，是对市场的干预，后者则体现《公司法》下的注册登记程序管理权，是对市场主体的确认。证照不分，将使大量并不需要通过市场干预手段进入市场的经营主体，承受不必要的制度性成本，是不合理的。

李长安：“证照分离”是我国简政放权、优化营商环境，鼓励大众创业、万众创新的重要内容之一。以前我们一直都是“先证后照”，即先办理相应的经营许可证，再拿营业执照。这种先证后照的管理模式，体现了较为浓厚的计划经济色彩，是政府通过行政审批手段干预市场经济行为的具体体现。在这种体制下，开办企业的成本比较高，主要表现在审批时间长，手续流程多等方面。不仅如此，“先证后照”的制度还容易引发寻租现象，一些掌管审批大权的政府官员徇私舞弊，创业者苦不堪言。

张敬伟：首先，市场主体面临着“准入不准营”的难题。“入而不营”不符合市场经济的规则，无法带给市场活力，桎梏市场主体的整体竞争力。其二，这体现了看不见的权力之手对市场的过度监管，意味着监管思维和市场配置的不匹配，也造成了监管模式和思维的双重滞后。中国已经深度市场化，市场主体可以在全球化中自由驰骋，资本也可在全球流动。“证”和“照”两把钥匙，锁住的不仅是中国市场的活力，还有海内外市场主体和资本对中国市场的信心。其三，证照不分离制约市场“双创”活力，遏制创新和科技生产力的释放。最后，“证”和“照”两把钥匙或让不少民间资本视入市如危途，从而将资本投向虚拟经济，增加泡沫风险，导致系统性金融风险。

这一改革的实质是重新定位和调整政府与市场的关系，让政府和市场扮演好各自的角色

主持人：《通知》规定，在全国范围内对第一批１０６项涉企行政审批事项，分别按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化准入服务等四种方式，实施“证照分离”改革，您怎么看这一措施？这将产生哪些影响？

和静钧：这一改革的实质是重新定位和调整政府与市场的关系，让政府和市场扮演好各自的角色。主要有以下影响：依托市场功能，去除或减少制度交易成本等非市场性障碍，将使一大批经营灵活、市场创新能力高的经营主体进一步增强市场竞争力。另一方面，对一部分尚未具备完全放开，但可能通过备案的，尽量减少政府对这一类主体的事前审批，改事前审批为事中监督事后追责，进一步明确政府的角色，遏制政府滥权、权力寻租等不良现象。

李长安：“证照分离”改革本质上是政府权力的重新界定和安排。在这种体制下，政府行政审批的权力被后置并最终取消，开办企业只需到工商部门进行登记，并到政府部门备案即可。具体来说，除涉及国家安全、公共安全、金融安全、生态安全和公众健康等重大公共利益外，将许可类的“证”分别采用直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化准入服务等４种方式分离出来，进一步厘清“证”“照”关系，理顺“证”“照”功能，从而减少审批发证。实行“证照分离”改革，不仅有利于推进政府职能转变，加快服务型政府建设，对鼓励大众创业万众创新，激发企业活力都具有非常积极的影响。创办企业不仅缩短了时间，还减轻了负担。

张敬伟：“证照分离”是商事制度改革的成果。从２０１４年启动的商事制度改革，把企业注册实缴制改为认缴制（０元办企业），到２０１５年深化“先照后证”改革，再到开展“证照分离”试点，如今发展到《通知》中实施“证照分离”改革的四种方式，“证照分离”改革凸显了务实、稳健、深入、分类的特点。这一改革影响深远：一是越来越多的市场主体持照即可经营，实现“一照一码即可博弈市场”。二是减少和优化了行政审批项目，弱化制度成本和行政附加，让看不见和看得见的“两只手”明确分际不打架，开辟了中国商事制度的新纪元。三是有助于提升中国的营商环境和亲商氛围，吸引更多外资、外商，提高中国在全球化市场中的影响力。

实行“证照分离”，并不意味着政府就此放手不管

主持人：您对我国的“证照分离”改革有哪些建议？

和静钧：从本质上看，许可证和经营执照涉及两类不同性质的制度，前者代表政府对市场经营的审批权，是公权力对市场的介入，是一种特权，而后者代表了经营主体依法进行市场准入的程序登记，属商事身份管理，是一种普遍权。特权行使的依据应比普遍权更严谨和更审慎，应与涉及公共利益、公共安全及国家安全等重大事项直接相关才可启动这一特权审查。应建立相关全国专业委员会来确认是否涉及启动这一特权审查的事由，必要的时候予以公开听证并建立申请者上诉等机制。

李长安：实行“证照分离”，并不意味着政府就此放手不管。相反，政府应该加快监管模式的改革和服务方式的转变，在减少行政审批的同时，促进营商环境的改善。比如群众普遍关注的卫生许可证、消防许可证等问题，并不是说开办企业就不需要卫生和消防监管了，而是要重视事中事后监管，如果事中事后监管不到位，确实会出现问题。事实上，这些涉及公共安全的事项不仅不能取消，还要不断强化监管，防止各种公共安全事故和侵害民众权益的事件发生。因此，各地方各部门要加强对行政执法的监督，真正做到该管的管好，该简化的简化，出现的违法行为要坚决查处，防止监管不到位、不作为、乱作为的情况。

张敬伟：一是继续明晰“证照分离”改革中“证”与“照”的功能，建立动态调整的“证”、“照”数据库。“照”要常态化，“证”要做减法。二是关键在落实。无论是发“照”的市场监管部门，还是发“证”的其他职能部门，执行层面还是要有“先行”的担当意识，不能“等要靠”。三是构建更为合理的政绩考核机制，将“证照分离”改革纳入政府和职能部门的考核体系。