建立健全城乡融合发展的体制机制
从统筹城乡发展，到城乡发展一体化，再到城乡融合发展，党中央关于城乡发展的思路在本质上是一脉相承的，但是从内容上看这种演变也反映出党中央对于我国城乡发展不平衡和农业农村发展不充分问题的重视程度不断提高，对于构建新型城乡关系的发展理念不断升华。
２０１５年４月３０日习近平总书记在中央政治局就健全城乡发展一体化体制机制进行集体学习时指出，“要完善规划体制，通盘考虑城乡发展规划编制，一体设计，多规合一，切实解决规划上城乡脱节、重城市轻农村的问题。”虽然近年来我国现代农业发展进程加快，农村面貌发生了巨大变化，城乡二元结构问题持续改善，但城乡发展差距依然较大。一方面要素在城乡之间的流动受到诸多限制，要素价格扭曲和市场分割现象仍然存在，严重制约着城乡融合发展。另一方面城乡基本公共服务标准差距依然较大，城乡教育和卫生发展严重不均衡，在很大程度上阻碍了新时代农村居民生活水平的提升。为此，下一步必须要在党中央的统一部署下，通过不断深化改革建立健全城乡融合发展的体制机制，促进城乡融合发展，着力补齐乡村发展短板。
１．
准确把握城乡融合的科学内涵
城乡融合不仅体现为城乡经济的融合，也体现为城乡空间、城乡基础设施、城乡公共服务、城乡生态环境的融合。一是城乡空间融合。城乡空间融合是在保存城市和乡村两种地域形态的前提下，城市与乡村吸收对方的优点并相互渗透，城市要有美景与生态，乡村要基础设施健全与生活便利。二是城乡经济融合。城乡经济融合是城乡融合的核心，其目标就是突破城乡二元结构的束缚，形成各有侧重、有机组合的区域经济整体。其中，城乡产业融合是城乡经济融合的关键。产业融合是指通过城市和乡村产业的协调，形成一个优势互补、分工合理、发展协调的产业布局体系。三是城乡基础设施建设融合。把城市和农村作为一个有机整体，不断加大农村基础设施投入，在交通运输、邮电通信、供电供水等生产性设施和科技教育、卫生文化、金融保险等公共生活服务设施方面实现一体化。四是城乡公共服务融合。城乡公共服务均等化是城乡融合的关键。针对农民养老就业保险等历史和现实难题，加大投入，积极推进城乡教育、医疗、社会保障一体化。五是城乡生态环境融合。城乡生态环境融合是指城乡物质、能量循环途径完善，信息传递渠道通畅，严格控制污染源，使城市生态环境乡村化，乡村环境城市化。
２．
深刻认识城乡融合发展的重大意义
城乡融合发展是我国全面建成小康社会的必然要求。截至２０１７年我国常住人口城镇化率已达到５８％以上，随着经济的快速发展我国从传统乡村社会向现代城市社会的转型步伐进一步加快，人民群众生活水平将进一步提高。但是在城乡二元体制因素的影响下，进城农民缺少必要的制度保障，在教育、医疗与社保等公共服务方面难以享受与城市居民同等的待遇，导致大量农业转移人口不能真正融入城市生活。另一方面，由于阻碍乡村发展的土地、户籍等体制性障碍还没有完全消除，城乡之间的资源要素不能充分自由地双向流动，快速的城市化进程对乡村要素资源产生了巨大的虹吸效应，导致农村经济发展缓慢，城乡之间发展差距进一步扩大。城乡差距较大限制了农民收入水平的提高，对我国全面建成小康社会产生很大影响，农村发展不足成为全面建成小康社会的短板。２０１５年１０月２９日习近平总书记在十八届五中全会第二次全体会议上谈到全面建成小康社会重点难点问题时指出：“全面小康，覆盖的区域要全面，是城乡区域共同的小康”。可见，促进城乡融合发展，实现共同富裕是我国全面建成小康社会的必然要求。
城乡融合发展是我国建设社会主义现代化强国的必经之路。２０１７年我国户籍人口城镇化率只有４２．３５％，比常住人口城镇化率低了１６个百分点，这意味着我国农村户籍人口数量仍然占了较大比例。目前广大农村地区普遍存在高素质劳动力外流、基础设施不完善、产业发展动力不足、农民就业空间狭窄、公共服务供给水平偏低等问题，导致乡村成为我国建设现代化强国中的突出短板。对标世界发达国家的经验，环境优美、产业高效、生活富裕的乡村已经成为现代都市圈必不可少的组成部分，高品质的乡村生活已成为经济现代化的重要象征。当前我国不少地区城市经济发展与人民生活环境与发达国家相比差距不大，存在巨大差距的是乡村。因此如果乡村没有振兴，国家现代化就难以实现，建设现代化强国的任务就没有完成。因此，我们必须通过城乡融合发展，加快推进农业农村现代化，实现乡村振兴，并进而实现建设成社会主义现代化强国的伟大目标。
城乡融合发展是建立我国新型城乡关系的重要途径。城乡发展的不平衡和农业农村发展的不充分问题是新时代我国亟待解决的矛盾之一。为了解决这一突出矛盾，党中央早在本世纪初就开始对城乡关系做出重大调整，着力推进城乡协调发展。党的十六大提出要推进统筹城乡发展。这一阶段的核心任务是解决城乡收入差距加大、城乡之间发展不平衡以及城乡居民享受公共服务不均等等问题。党的十七大提出推进城乡一体化发展，基本政策思路是通过以城带乡、城市反哺农村、以及工业反哺农业的方式推动农村农业发展。党的十八大以来构建新型城乡关系成为党和国家的工作重心之一，各项政策实施的重心强调城乡融合发展。习近平总书记在党的十九大报告中明确提出要建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，把乡村看成与城市具有同等地位的发展主体，核心任务是要充分发挥乡村内在的资源环境等优势，建立科学合理、可持续的乡村内生发展机制。从统筹城乡发展，到城乡发展一体化，再到城乡融合发展，党中央关于城乡发展的思路在本质上是一脉相承的，但是从内容上看这种演变也反映出党中央对于我国城乡发展不平衡和农业农村发展不充分问题的重视程度不断提高，对于构建新型城乡关系的发展理念不断升华。习近平总书记更是站在全国区域和城乡全面协调发展总体格局的高度，作出了“统筹城乡发展居‘五个统筹’之首”“推进城市化要以城乡一体化为导向”等科学论断。
３．
构建城乡融合发展的体制机制保障
构建城乡规划融合机制。城乡规划融合机制是指从区域整体进行城乡发展规划的统一编制，明确城乡各自的功能分工，促使城乡各类专项规划相互衔接、相互协调。特别是按照十八届四中全会关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，规划工作也要提升法治化水平。这既是推进依法行政，规范政府行为的需要，也是各项规划能否得到有效实施的重要保障。为此，我国还需在立法上对城乡发展规划加以规范，强化规划协调机制的刚性约束。一方面可探索在国家层面进行全国性的区域规划立法，为各地区的区域规划立法提供上位法依据，另一方面鼓励各省级人大及其常委会根据本地区城乡发展的实际需要，制定地方性法规，强化对省级行政区内城乡发展的规划协调，用法治化手段保障城乡各类专项规划相互衔接、相互协调和高效实施。近期应重点推进《广东省新型城镇化规划（２０１６－２０２０年）》的实施，并推进各级县域村庄规划和村土地利用规划编制，尤其要突出岭南建筑特色，发挥《岭南新风貌·广东省农房设计方案图集》《广东省村容村貌整治指引（试行）》等系列政策文件的指导作用。
构建城乡要素双向自由流动机制。目前我国农村农业发展落后的一个重要原因是城乡之间要素资源的双向流动机制尚未建立，大量资源、要素从农村单向地流向城镇地区。因此，要想实现城乡融合发展，就必须建立城乡资源要素双向流动机制，推动资本、人才、技术等要素适度下乡。一要深化城乡土地利用制度改革，在落实农村承包地的三权分置的基础上推进农村土地流转，促进农村土地规模化经营，提高农业用地效率。近期要重点推进的工作包括建设完善县、镇、村三级土地流转服务平台，推进农村土地经营权抵押贷款试点，加强土地流转合同管理，加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设等。同时，推进农村集体建设用地改革，探索包括农村宅基地在内的农村集体建设用地入市的合理途径，使集体土地可以参与到工商业开发建设中，从而使农民可以分享土地市场增值收益。二要创新城乡人才流动机制，深化户籍制度改革，保证城乡人口拥有同等权利，降低农村劳动力流动的隐性制度成本。完善城乡就业制度，既要为农民脱离农业农村到城市就业创造条件，又要为城镇居民到农村创业提供便利，鼓励各类科技人才在城乡兼职兼业，促进城乡人口双向流动。三要鼓励引导金融资源流向农村。支持服务乡村振兴的城乡金融组织创新、金融产品和金融服务创新，拓展社会资本参与乡村振兴事业，对乡村振兴项目融资建设方式进行创新，试点推广BT、BOT、BLT和BOO等多种融资模式，促进乡村振兴融资渠道更加多元化、多样化。
构建城乡公共产品协调供给机制。城乡公共产品的协调供给包括以下三方面内容：一是基础设施网络一体化发展，这是城乡融合发展的主要内容。基础设施网络一体化发展就是要把城乡交通、能源、水利和信息等方面的基础设施，按照统一规划、统一建设、统一经营和统一管理的要求，从区域整体上进行统筹规划，努力实现互联互通、共建共享，以提高资源使用效率与投资效率。二是基本公共服务一体化。其核心是要让城乡居民享受到的基本公共服务能够突破城乡行政区划的界限，逐步实现对接共享并最终达到同一标准，做到基本公共服务业的资源共享、制度对接、流转顺畅、差距缩小、待遇互认，通过实现基本公共服务一体化提高公共服务供给效率。这要求城乡公共服务规划和政策统筹衔接，建立公共服务共建共享体制机制，提高城乡基本公共服务均等化水平，促进城乡教育医疗、社会保险、文化体育等社会事业融合发展。要推进农村公共服务的多元化供给，建立农村综合公共服务体系来保障基本公共服务的一体化。三是城乡生态和人居环境建设一体化。生态环境是典型的区域公共产品，由于水、空气等诸多自然生态资源在空间上不可分割，其质量高低高度依赖城乡区域之间的集体行动。因此，要想提高城乡生态环境质量就必须推动城乡进行自然生态环境的联合保护与污染的联合治理，建立健全城乡生态补偿机制，促进形成城乡生态环境保护的一体化格局。近期应重点对农村人居环境的建设进行统筹规划并完善农村生态补偿机制。
（作者系中共广东省委党校管理学部主任、教授）