重构“开放型经济”政策体系的探索与思考—实现“外向型”向“开放型”经济质的飞跃与模式创新

作者：魏达志  2019-01-02 10:34  新传播    【字号：大 中 小】

党的十八大以来一再强调要“全面提高开放型经济水平”，特别是习近平总书记要求广东在形成全面开放新格局方面走在全国前列，这既是一个宏观全局的大问题，也是一个只争朝夕的新问题，如何适应“开放型经济”模式转变的时代要求，如何辨析“外向型经济”与“开放型经济”的内涵变化与模式创新，如何重构“开放型经济”的政策体系，是当前政府面对新的形势与任务，需要形成在开放型经济时代具有不同特征和体系的公共经济政策，以有利于更加准确地引导经济社会实现持续增长、自主创新、经济转型、有效激励、和符合国际惯例等具体的发展目标。

[摘 要]党的十八大以来一再强调要“全面提高开放型经济水平”，特别是习近平总书记要求广东在形成全面开放新格局方面走在全国前列，这既是一个宏观全局的大问题，也是一个只争朝夕的新问题，如何适应“开放型经济”模式转变的时代要求，如何辨析“外向型经济”与“开放型经济”的内涵变化与模式创新，如何重构“开放型经济”的政策体系，是当前政府面对新的形势与任务，需要形成在开放型经济时代具有不同特征和体系的公共经济政策，以有利于更加准确地引导经济社会实现持续增长、自主创新、经济转型、有效激励、和符合国际惯例等具体的发展目标，文章以咨政文体方式，提出了面对全新的开放型经济形态进行有针对性政策设计的建议，包括及时调整甚至重构相关的系列政策并重构新的政策体系。

[关键词]“外向型经济” “开放型经济” 公共经济政策 政策体系

[中图分类号] F120           [文献标识码] A [文章编号]1671-3575（2018）01-0037-06

党的十八大以来一再强调要“全面提高开放型经济水平”。2018年3月，习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时，要求广东“在构建推动经济高质量发展体制机制、建设现代化经济体系、形成全面开放新格局、营造共建共治共享社会治理格局上走在全国前列”。广东形成全面开放新格局并走在全国前列，既是一个宏观全局的大问题，也是一个只争朝夕的新问题，这不仅标志着我们国家的对外开放将进入新的发展时期，而且要求广东承载打造全新的“开放型经济”发展模式为全国探路的使命担当。

一、适应“开放型经济”模式转变的时代要求

（一）“开放型经济”已成当今世界各国的主流选择

“开放型经济”就是在经济全球化背景下，一国参与国际分工与国际竞争的一种经济体制与经济模式，它更加强调国内市场与国际市场的协调与开放，强调市场经济对国内外资源配置的决定性作用，强调全球性贸易与投资的自由化发展，强调全球性经济运行的多边贸易体制和国际准则，并强调国家在世界分工与协作体系中的比较优势和竞争优势，“开放型经济”的发展模式已经成为世界各国的主流选择。

（二）“开放型经济”要求重构国家对外竞争格局

以数量扩张为主的粗放型经济发展方式取得了辉煌的成就，也付出了沉重的代价。“外向型经济”代表着过去中国改革开放四十年对外竞争的比较优势，主要是廉价的劳动力优势、廉价的资源优势和低端的加工工业基础优势，但没有形成在“开放型经济”条件下更加开放、创新、自主、高端、完整的国民经济体系和以创新驱动为动力构成的新的竞争优势，实现由传统比较优势向形成新的竞争优势的转变，发展更高水平开放型经济新格局是替代“外向型经济”的必然要求。

（三）“开放型经济”要求进一步融入国际高端分工

“开放型经济”实施新一轮高水平对外开放，深度融入全球产业链和价值链，在更大范围与更高层次上参与全球资源配置，在“开放型经济”时代，随着中国企业越来越多地走向世界，我们特别需要由遵循世界贸易规则向参与制订规则的转变，中国需要更多的国际话语权，实现参与国际高端分工并向争取分工中的有利地位转变，实现由外向型经济低层次接触世界向开放型经济高档次融入世界的转变，从而构建与国际贸易投资规则相适应的开放型经济新体制。

（四）“开放型经济”较之“外向型经济”是质的飞跃

改革开放之初，广东率先在中国形成以引进外资和出口导向“前店后厂”式的“外向型经济”发展模式，那么当前“开放型经济”较之“外向型经济”也将再一次产生质的飞跃和新的发展。以深圳为例，如果说过去的深圳率先在全国建立了社会主义市场经济的体制与机制，率先配置了全国优质的经济资源并成为经济强市，那么我们未来需要率先在全国建立国际化、开放型的体制与机制，率先配置世界性的优质资源并成为全球性的创新型城市；如果说过去的深圳率先在全国建立了完备的适应“外向型经济”的发展模式、政策体系和加工制造体系，那么现在我们全国都站在一个起跑线上，我们都需要建立适应“开放型经济”的发展模式、政策体系和创新产业体系。

二、辨析“开放型经济”的内涵变化与模式创新

开放型经济要求我们必须实行更加积极主动的开放战略，优化对外开放的空间安排与全新布局，建立更加互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济体系，如果说，外向型经济支撑了中国走向经济大国，而开放型经济则将引领中国迈向经济强国，两者之间存在着巨大的差异，因此特别需要重新认识两者之间的不同，从而有利于广东构建全方位、多层次、宽领域、有重点的全面开放新态势、新能级与新格局。

（一）“外向型经济”与“开放型经济”社会经济发展的背景不同

“外向型经济”时代正在摆脱计划经济体制束缚下的封闭或半封闭状态，如通过海关、关税控制资本与商品的流通，在国际分工方面，中国与发达国家之间仅仅是垂直分工，在国际分工格局中处于边缘、低端和被动的地位。

而“开放型经济”则处于更加开放的状态，中国已经崛起并成为世界第二大经济体，经济发展的宏观背景和国际分工的格局已经与前大不相同。强调通过经济与科技要素的自由流动以获得经济科技的健康发展，“开放型经济”是在全面开放的同时更加注重不同经济主体之间的要素流通和区域经济的一体化衔接。

（二）“外向型经济”与“开放型经济”自有、自主能力与水平不同

“外向型经济”的经济发展范畴主要局限在“三来一补”等加工制造产业之内，开放范围有限，存在对外贸易依存度、对外技术依存度过高的问题，由于低层次的加工工业存在“大进大出”以及资本、技术、市场、管理、企业等被外资控制的不可预测性，甚至存在更大的潜在风险。

而“开放型经济”则涉及社会经济发展包括金融、保险、物流、电信、贸易、服务、投资、技术、医药、文化等包括三大产业、特别是高端服务、服务贸易在内的几乎所有的贸易与投资领域的对外开放。并更加强调经济的自有性与自主权，如自有企业、自主知识产权和自有知名品牌等，产业结构进一步趋向协调化和高度化，将脆弱的、逻辑性的、依附型的经济结构改变为创新型、自主型、自有型的经济结构，更加强调自主创新并能够适应世界经济全球化和科技全球化的挑战。

（三）“外向型经济”与“开放型经济”经济增长与发展方式不同

“外向型经济”由于急于摆脱贫困和就业，注重招商引资、要素投入、增长速度而不考虑环境、公平、生态及其它，表现出粗放型的经济特征，这种经济模式既让我们饱享经济快速发展的成果，也让我们深受廉价资源竞争的后遗症和国际市场不同危机带来的磨难。

而“开放型经济”则由于经济发展的阶段不同，既重视经济增长的数量，更重视经济增长的质量，表现为集约型、效益型、质量型的经济特征，更加重视科技创新、技术进步、经济效益、生态保护、绿色发展、协调发展和经济建设中的文化内涵与人文关怀。

（四）“外向型经济”与“开放型经济”发展的运作模式不同

“外向型经济”的发展模式中被动性更多而主动性偏少，引进多输出少，并过多地提供优惠政策，违反国民待遇原则，通过出口补贴、出口退税等，引起国际舆论的争论形成不公平竞争。

而“开放型经济”则不仅强调进一步对外开放、也强调对内带动，既强调引进来，更鼓励走出去，倡导公平竞争，既要优化引进外资的结构水平，又要转变外贸的发展方式、通过改变外贸结构水平，强化国际竞争力。当前中国已经成为资本对外净输出国，在不断提高国际分工地位，改善国际经贸效益的同时，不断创建并壮大自己的跨国公司。

（五）“外向型经济”与“开放型经济”发展的主体内容不同

“外向型经济”的经济发展主要是被动地依赖于如“三来一补”等加工工业，特别是沿海地区更加重视对外贸易和出口拉动，经济发展的方式相对单一 。

而“开放型经济”由于世界经济发生的巨大变化和市场低迷，则更加强调供给侧的改革与内需拉动，以创新驱动和流量经济推动区域与不同经济主体间的商品流、资金流、人才流、技术流和信息流，并由此优化区域的经济存量、强化经济增量、扩张经济总量、提高经济质量，包括提升广东省域经济的结构效益、生态效益、环境效益和服务水平。

（六）“外向型经济”与“开放型经济”对创新体制的要求不同

“外向型经济”时代由于对外经济一体化水平低下，更多强调对外资本的引进、利用的经济合作关系和当前的经济收益，注重经济操作层面。

而“开放型经济”则不仅要求扩大经济贸易方面的往来，而且要求在社会、经济、文化、教育、产业、市场、体制、民生、设施等方面与国际社会的全面合作与衔接，强调国家主权，强调国际惯例，对一系列的法律、法规、政策进行清理、修订和完善，进一步发挥广东立法权的优势，完善在开放条件下的调控、管理和服务体制，要求在体制与机制上与国际接轨，以实现一体化时代更高的制度安排和运作水平。

三、重构“开放型经济”政策体系的思考建议

公共经济政策是一种在一定历史时期内被权威化、制度化和标准化的执行原则，任何政府在行使经济职能时都必须遵守并贯彻的一种制度安排及相关的部署、措施和方式方法，不同的历史时期都将形成具有不同特征和体系的公共经济政策。与此同时，公共经济政策也表达为现代政府为实现持续增长、自主创新、经济转型、有效激励和符合国际惯例等具体的发展目标，面对相关经济内容进行有针对性干预的设计。包括及时调整甚至重构相关的财政政策、货币政策、产业政策、区域政策、投资政策、贸易政策以及分配激励政策等等。

当实施了40年的“外向型经济”已经形成了一整套的政策体系并发挥了历史性的作用时，当新的时代挑战这些曾经行之有效但却已经过时的政策体系时，我们急需重构“开放型经济”完整的政策体系并创新模式，我们特别更加需要把握时代特质并高屋建瓴地在整体上进行谋划：政策体系需要由倾斜型转向普惠型，由扶持型转向激励型，由刺激型转向常态型，由杠杆型转向稳定型，由随机型转向战略型，由应急型转向系统型，从而顺利实现“开放型经济”对经济社会发展的主导作用。秉持普惠性、激励性、常态性、稳定性、战略性、系统性等原则，营造有利于“开放型经济”发展的创新生态环境，从而在重构“开放型经济”政策体系及创新模式上再一次引领全国。

（一）由“外向型”倾斜型政策向“开放型”普惠型政策转变

“外向型经济”政策是一种倾斜性特征非常明显的政策，比如政府的倾斜重点主要是外向型从事加工制造与出口贸易相关联的企业，久而久之，不仅难以形成完整的国民经济体系，也难以建设性地发展国民经济必须依赖的支柱产业与战略性新兴产业体系，并且容易造成过高的对外贸易依存度和对外技术依存度。

而“开放型经济”政策首先要求实施新常态下普惠型的优化政策，如产业政策中的产业结构、产业组织、产业布局政策，如产业结构调整的协调化、高度化政策等等，都要求取消优惠政策，强调国民待遇。政府制定政策的出发点，一方面强调并实施公开、公正与公平的普惠型政策，鼓励公平竞争，另一方面根据国家发展的总体战略需求，发布战略性新兴产业的产业导向，按照公平、有序、优化地引导社会资本投入国家需求的产业类型。与此同时，由于倾斜性政策容易存在过度的自由裁量权，容易导致劣势企业围绕政府资金转，而给优势企业带来不公平待遇，普惠型政策将有利于所有企业必须围绕市场、围绕创新转。

（二）由“外向型”扶持型政策向“开放型”激励型政策转变

“外向型经济”往往根据自身低端的比较优势，利用国际、国内资源，大力扶持具有出口能力的产业和产品，所以“外向型经济”往往表现为大量从国外市场上购进原材料，经国内加工增值后，再大量地把产品销往国外市场，即所谓的“两头在外”“大进大出”，缺乏产业高度化的发展要求与经营方式。

我国进入“开放型经济”时代，世界经济形势已经发生了重大变化，世界市场持续低迷，国际购买力持续低下，加上美国等贸易保护主义抬头和未来世界消费及高额关税的不确定性，我们当前与未来的政策制定，一方面需要以激励的方式加快发展国民经济体系中的高端产业，改善出口结构，以高端产业及其品牌产品占领国际市场；另一方面调整国民经济结构，以政府资金引导民间资本，优中奖优，以事前扶持转为事后奖励，以激励政策替代扶持政策，在防止扶劣打优的同时优化国内的内需政策，通过激励政策促进形成“开放型经济”所需求的高端产业体系与内需市场繁荣的新格局。同时还有利于防止由于采取倾斜性、扶持性政策而导致的企业寻租与政府腐败行为。

（三）由“外向型”刺激型政策向“开放型”常态型政策转变

“外向型经济”具有典型的粗放发展模式，加上贴牌加工耗费大量资源、人力与物力，且工缴费等利润微薄；相当长的时期内在投资与出口方面，通过刺激性政策达到相关的经济效果。比如政府在短期内，用负债、扩大货币供应等一系列的方法刺激经济。由于这种方式对增加GDP有作用，但是对于经济效益与国民福利却贡献甚小，并易于产生通货膨胀、银行坏账与资产价格虚高等方面的负面效果。

“开放型经济”需要构建常态型的经济政策，更加注重创新体制，出台创新政策，以创新的常态政策取代刺激政策，包括制度创新、科技创新与产业创新。比如在引进外资创新外商投资管理体制的同时，促进对外投资并推进“走出去”战略的构建，以推动内外贸易与投资的一体化，创新内外双向新体制。同时优化对外开放的区域布局，通过区域政策推进实施“一带一路”战略，优化自由贸易区政策，优化粤港澳合作政策，以拓展国际经济合作的新空间，同时形成以中心城市引领城市群的经济增长极核和经济制高点。因此，深圳制定“开放型经济”常态型政策需要全球视野、国家立场并具有广东特色。

（四）由“外向型”杠杆型政策向“开放型”稳定型政策转变

“外向型经济”实施的税收政策，基本属于系统性的杠杆政策。比如生产出口商品可适当减免产品税和增值税；对外贸企业经营的“以出顶进商品”给予免征批发环节营业税；有些加工产品可凭外贸同外商签订的合同和销货发票等有关凭证予以退税；有的出口商品退税，在退给工业环节缴纳的产品税和增值税的同时还要退0.3％的营业税；外资独资企业经批准从经营之日起免征所得税一年，后二年减半征收所得税，等等。优惠税种类之多、税额之大、弊端之多，前所未有。

“开放型经济”要避免由于税收杠杆政策所带来的国内外系列的负面效应，通过结构性减税营改增的过渡，进而进入全面减税让利相对低成本竞争的时代，也是应对美国新政的有效方法。在倡导要素自由流通、实施国民待遇、公平透明竞争的时代，以降低关税壁垒、实施公平税负和提高要素流动为宗旨，制定适应经济全球化发展需求的稳定型政策。在开放型经济中，既鼓励出口，也支持进口，既吸引外资，也对外投资，关键在于国民经济的平稳发展，关键在于通过稳定型的经济政策，营造企业发展的良好环境，发挥高端产业的比较优势，形成对全球相关领域的竞争优势。

（五）由“外向型”随机型政策向“开放型”战略型政策转变

“外向型经济”的主体是面对国际市场的加工制造经济，首先需要大量廉价的劳动力作为其经济发展的建设基础，同时又由于其经济活动的范围涉及对外经贸，又需要懂经营、善管理、知技术、会外语的外向型经济专门人才。由于改革开放之初人才稀缺，所以在人才政策方面往往捉襟见肘，头痛医头、脚痛医脚，其它相关政策亦具有很强的随机性与临时性。

而“开放型经济”时代，世界对于人才与资源的争夺更趋激烈，更加强调通过生产要素的自由流动以获得经济的健康发展，我们不仅强调中国制造走向世界，而且更加强调中国企业走向世界，因此对“开放型经济”需求的人才标准提出了更高的要求，需要推动引资、引技、引智的有机结合，人才政策已经成为全球性、战略型政策。我们需要制定引导深圳企业与人才走出去的便利政策，需要制定全球人才进入深圳的便利政策，需要制定中外人才的发现举荐与使用政策，同时还需要重视适应开放型经济发展所需要的专门人才培育政策。

（六）由“外向型”应急型政策向“开放型”系统型政策转变

“外向型经济”时代由于大量的产品出口导致贸易摩擦不断，加剧中国作为贸易大国的崛起和对世界原有市场秩序的冲击，经常招致频繁的贸易摩擦和经济争端，包括发达国家与一些发展中国家由于失去原有市场份额进而加入对华贸易摩擦。贸易摩擦的类型也从反倾销扩展到反补贴、特保条款、技术性壁垒、绿色壁垒、知识产权保护等等，导致我国不断地出台应对型政策措施并经常在国际摩擦中处于被动地位，还直接影响我国若干产业与行业的正常发展。

“开放型经济”的关键是打造我国产业的核心竞争力，我国将由加工装配中心迈向制造中心，进而跨入创造中心；在制定政策上，一方面随着企业越来越多地走向世界，政府应该更多地获取国际话语权并参与制订国际规则；另一方面需要强化供给侧改革，克服制度供给、政策供给、科技供给、人才供给、能源资源供给不足等短板，疏导过剩产能，去除杠杆政策，解决产业结构性矛盾突出等许多问题。因此需要出台能够适应“开放型经济”的对内对外的系统性、规范性政策，以系统型政策替代应对型政策，并为中国实施“一带一路”战略，实现经济强国和科技强国的梦想做出新的贡献。

在加快形成广东全面开放新格局的背景下，深圳经济特区应该一马当先，我们更加需要把握时代特质，对全面开放的政策体系进行整体上的顶层谋划和系统集成，使政策体系更加符合国际惯例与中国国情，我们的政策体系需要进行全面的改造和升华，除了上述详细论述的政策体系转向和重构以外，我们还急需统筹内向型转向开放型，应对型转向战略型，依赖型转向创新型，粗放型转向集约型，速度型转向质量型，单一型转向协同型的政策变革，从而顺利实现开放型经济政策体系的重构和对经济社会发展新的引领与主导作用。

作者简介：魏达志，广东省人民政府参事，深圳大学经济学教授。广东深圳518060