监察机关依法开展自我监督之路径研究

作者：秦前红   2019-01-08 15:56  新传播    【字号：大 中 小】

国家监察体制改革是新中国成立以来最为重要的政治体制改革之一，国家监察机关具有位高权重的特点。社会主义法治原则要求对某个国家机关赋权的同时必须对其权力的行使进行制约监督。

[摘 要] 国家监察体制改革是新中国成立以来最为重要的政治体制改革之一，国家监察机关具有位高权重的特点。社会主义法治原则要求对某个国家机关赋权的同时必须对其权力的行使进行制约监督。国家监察法关于监察领导体制、工作决策机制、职业伦理、法律责任等一系列制度规定，其目的就是为了防止监察权的滥用和不当行使，以保证监察改革的目标能够充分实现。但目前细节的制度安排上需要进一步研究完善。

[关键词] 监察权 监察机关 自我监督 监察伦理 监察决策机制

[中图分类号] D916.4      [文献标识码] A [文章编号]1671-3575（2018）01-0146-10

监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，从2016年12月25日全国人大常委会通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称决定），到2018年3月11日全国人大通过的宪法修正案将国家监察制度正式写入宪法，再到2018年3月20日第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过《中华人民共和国监察法》（以下简称国家监察法），中国的国家监察体制改革完成了从制度构想到制度设计宪定化、法定化的过程。这也意味着从1954年新中国第一部宪法制定以来，中国在人大之下“一府两院”的国家权力宪制架构将转变为人大之下的“一府一委两院”国家权力组织体系。直面这个全面深刻的国家政权组织层面上的重大变化，理论和实践上需要因应一系列重大问题的挑战，其中一个极为重要的问题就是谁来监督监察委这个强力国家机关。自监察体制改革展开以来，理论界对监察机关的外部监督和总体监督形成不少研究成果，但对监察机关如何依法开展自身监督却着墨不多，本文将尝试对此问题作初步探讨，以期收抛砖引玉之效。

一、中国国家权力构造的现状

社会主义国家的权力构造强调人大的绝对领导地位，主要内容为：第一，人民享有对人民代表、国家机关及其工作人员的监督权。社会主义国家的宪法一般都规定人民代表由民主选举产生，对人民负责、受人民监督，人民对国家机关及其工作人员可以提出批评、意见、建议等。如苏联1977年《宪法》第107条规定：“代表必须对选民以及提他为代表候选人的集会和社会组织报告自己的工作和苏维埃的工作。”“辜负选民信任的代表，根据多数选民的决定，依照法律固定程序可以随时召回。”我国《宪法》第77条规定：“全国人民代表大会代表受原选举单位的监督。原选举单位有权依照法律规定的程序罢免原选举单位的代表”；第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，等等。第二，人民代表机关（人大或者苏维埃）对其他国家机关的监督。如苏联1977年《宪法》第2条规定：“其他一切国家机关受人民代表苏维埃的监督并向人民代表苏维埃报告工作。”我国《宪法》第3条第3款规定：“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”社会主义国家一般强调权力机关对其他国家机关的制约和监督，其他国家机关并不能对权力机关进行监督。第三，宪法为了保证法律得到良好实施，一般规定行政机关、监察机关、司法机关在本系统内实行监督和制约。如我国《宪法》第125条规定：“国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。”第132条规定：“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的工作。”第140条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责、互相配合、互相制约，以保证准确有效地执行法律。”

我国《宪法》继承了社会主义传统下的权力配置和监督模式。由于历史传统和现实国情的特殊性，权力制约原则在我国适用时存在一些亟待解决的问题。

一是权力制约的单向性和方式的单一性。权力制约的方式多种多样，权力制约权力是基本的权力制约方式。在宪法中，公民权利相对于国家权力价值上的优越性和实然状态上的弱势地位，决定了权力的行使以公民权利保障为首要目标和价值。公民权利制约国家权力作为一种纵向的权力制约方式，是宪法基本精神的体现。权力对权力的制约更多发生在立法、行政、司法、监察权之间。主要是四种权力间互相制约，是一种横向的权力制约方式。我国现行宪法在设计权力制约的制度时，更多地强调了公民对人民代表、国家工作人员的制约和监督。由于公民作为个体势单力薄，在制约行使国家权力的代表和工作人员时处于实力不对称的地位，因而不能很好地实现监督的目的。另外，虽然我国《宪法》也规定了各级人大对其他国家机关的制约和监督，但监督和制约的方式多限于听取报告，并未将权力机关的监督刚性化，因而权力机关的监督效果有限。

二是权力制约的有限性、同体性和分散性。过去监察体系局限于行政监察，从实际效果来看，监察能力尚显不足，与其他方面的治理相比，监察领域任重道远改革尤为迫切。其一，监察范围仅限于行政机关。既往监察制度属于行政监察，监察机关是政府组成部门，监察对象与我国《公务员法》规定的公权力行使主体还存在差距。在行政监察模式下，对党委、人大、政协和司法机关的监察存在盲区，如果不能扩大监察范围，将导致以上机关游离于《行政监察法》之外，不利于监察体系的全覆盖。其二，行政监察无法摆脱同体监督的不足。行政监察模式下监察部门缺乏必要的独立性，而监察机关独立运作是保障监察取得实效的重要前提。监察机关的使命理应是监督其他权力，使各项权力在法治的轨道上运行不悖，独立行使监察权被越来越多的国家和地区采用。同体监督模式下调查权和决定权集中在政府手中，缺乏适度的分离制约，容易导致处理结果与违法事实失衡。从党的十八大之后查处的省部级官员分布来看，行政系统的官员占比最高，某种意义上说明行政监察较弱，至少在面对政府高官时，监察力度明显不足。其三，监察仅仅依据《行政监察法》显得制度供给不足。《行政监察法》自制定以后，尽管经过2010年的修改已大有改善，但不少地方规定较为笼统或者存在空白，“行政监察领域的很多难题依然待解”。如对监察程序的规定不够精细，由于缺乏具体明确的操作程序，既易造成监察权行使过程中的滥用，也易使监察对象以程序不足为名不配合甚至抵制监察，难以彰显监察的威慑力。其四，反腐力量尚未形成合力。过去反腐败机构分属多个板块，而且板块之间分工明显，彼此之间的独立远远大于彼此之间的统一。此种模式虽然有利于反腐机构彼此分工各司其职，但不利于整合反腐资源，使反腐机构表面看来体系完善，实则相互之间信息互通困难，导致各领域各自为政。毫无疑问，“从权力腐败的个案追究到权力制约制度的构建是反腐的必然走向。”其五，监察手段单一反腐力度不足。虽然《行政监察法》赋予了监察机关较多权力，如调查权，建议权和处分等，但根据《刑事诉讼法》的规定侦查权属于检察机关。监察机关的各项权能可以应对普通违法案件，但涉及大案要案窝案以及牵涉较高层级的党政官员时，则力不从心难以发挥突出作用，因为以上权限柔和有余而强制不足，而侦查权可以通过有力的强制措施，便于案件突破，提高办案效率。

总之，整合反腐败资源是构建有效反腐败体系的关键，构建制度化的反腐才能长久之计。“反腐若无顶层设计，就会迭出权力的旋转门现象，造成制度的黑洞效应。”因应这一要求，国家推行监察体制改革，制定国家监察法，成立国家监察委会。国家监察法在构建有效反腐败体系的同时，也通过监察领导体制、工作决策机制、职业伦理、法律责任等一系列制度规定，防止监察权的滥用和不当行使，以保证监察改革的目标能够充分实现。

二、明确监察机关领导体制，科学规划内部工作机制

国家监察法设计的对监察权行使的监督制约制度虽然强调了内外结合的总体监督，但更偏向于内部的控制监督，因此监察领导体制尤其是决策体制是否科学，内部工作机制是否完善，将决定监察机关内部监督制度运行的成败。尽管国家监察体制改革的决策者将监察权定位为既不是行政权，又不是司法权，而是一种特殊的独立权力，但并不能完全否认监察权依然具有行政权和司法权的某些特征。在独立的监察权没有充分运作并获得丰富的经验样本之前，行政机关和司法机关的领导体制及其工作机制，对于监察机关的运作仍然具有重要的借鉴意义。

从领导体制来看，行政机关一般奉行单一的首长负责制；检察机关的领导体制则较为复杂，普遍认为是检察长统一领导与检察委员会集体领导相结合的体制；审判机关从保障审判独立的原则出发，上下级法院之间是监督关系，但实践中审判机关似乎越来越多地呈现行政化的倾向。由于国家监察机关是与党的纪检部门合署办公的国家机关，因此监察机关的领导体制借鉴了党法党规关于纪检领导体制的规定。党章规定，党的各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作，上级党的纪律检查委员会加强对下级纪律检查委员会的领导。《中华人民共和国监察法》第10条规定：“国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。”由中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国监察委员会法规室主持编写的《〈中华人民共和国监察法〉释义》认为本条规定主要包括两个方面的内容：“一是国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作。……国家监察委员会在全国监察体系中处于最高地位，主管全国的监察工作，率领并引导所属内设机构及地方各级监察委员会的工作，一切监察机关都必须服从它的领导。……二是上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。地方各级监察委员会负责本行政区域内的监察工作，除了依法履行自身的监督、调查、处置职责外，还应对本行政区域内下级监察委员会的工作实行监督和业务领导。……在监察法中确立这样的监察机关上下级领导关系，有利于各级监察委员会在实际工作中减少或排除各种干扰，依法行使职权。”这里需要进一步研究的问题是，1.按照党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神，地方监察委员会查办职务违法犯罪以上级监察委员会的领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委监委报告。在实践中，同级党委和上级纪委通常在反腐总体目标上是高度一致的，但不排除因为对个案认知的差异，或者因为害怕承担廉政建设主体责任甚至出于地方保护主义的考量，而与上级纪委产生不同意见。此时具体办案部门到底应该听从谁的意见，应该有明确的规定。2.《中华人民共和国监察法》第4条规定：“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。本条所指独立行使职权的主体到底是具体行使办案职权的监察机关还是作为整个监察委员会机关体系。若是指涉具体的办案监察机关，那本条所指的“干涉”又只是指行政机关、社会团体或者个人利用职权、地位，或者采取其他不正当手段干扰、影响监察人员依法行使职权的行为，是以当具体办案人员与本级监察机关、同级党委或上级监察委就具体个案产生不同意见时，应该依循什么样的协调程序制度，这些也都是需要今后及时建立健全相应的制度的。另外，监察事权到底是全国性事权还是兼有全国事权、地方事权双重属性；监察执法的依据仅仅是全国性法律、法规，还是包括地方性法规，这些也急需在理论上予以厘清。

对公权力的制约是亘古不变的真理，而控制公权力的方式无非是两种：一种是权力与权力之间的制约平衡，着重引入外部权力制约监督；另一种是权力内部运行机制的约束，强调法定程序对权力运行的制约。“现代政治应该是法治政治，意味着国家在依赖法律的同时应该服从法律，按法律的授权和程序行使法律赋予的权力。”在明确监察机关领导体制后，完善其内部工作机制则顺理成章，监察机关内部工作机制可以借鉴行政法对行政机关权限的划分，监察工作划分为决策、执行和复议三个部分，彼此之间相互制约。决策权和执行权分离符合现代行政的基本规律，是为了防止监察机关既当裁判员又当运动员，而复议机构的设置为当事人自我救济提供了可能，也是监察机关自我纠错自我完善的需要。“被监察者权利的保障和监察者权力的运用具有同等重要性，两者在实践中应当协调实现，不应片面强调一方而牺牲另一方。”在以往的行政监察模式下，除了复议外监察对象还享有其他救济手段，甚至采用诉讼形式维护自己的权利。这些在国家监察法中并没有继续规定，监察对象维护自己权利的手段似乎呈现弱化之势。由于本文主要讨论监察机关的自我监督问题，故监察对象的权利救济将另文专门讨论。

监察职权行使的决策机制主要有三种类型：

一是领导人员集体研究决定。其主要针对下列几种情况：1.针对监察对象、职务犯罪涉案人员从宽处罚的。国家监察法第31条规定：“涉嫌职务犯罪的被调查人主动认罪认罚，有下列情形之一的，监察机关领导人员集体研究，并报上一级监察机关批准，可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议：（一）自动投案，真诚悔罪悔过的；（二）积极配合调查工作，如实提供监察机关还未掌握的犯罪行为的；（三）积极退赃，减少损失的；（四）具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益情形的。”国家监察法第32条规定:职务犯罪的涉案人员检举揭发有关被调查人员违法犯罪行为，查证属实的，或者提供重要线索，有助于调查其他案件的，监察机关经领导人员集体研究，并报上一级监察机关批准，可以在移送人民检察院是提出从宽处罚的建议。”2.扩大调查范围、变更调查对象和事项的。国家监察法第42条规定：“调查人员应该严格执行调查方案，不得随意扩大调查范围、变更调查对象和事项。对调查过程中的重要事项，应当集体研究后按程序请示报告。”3.决定采取留置措施的。国家监察法第43条规定：“监察机关采取留置措施，应当由监察机关领导人员集体研究决定。设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委员会报案。留置时间不得超过三个月。在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月。省级以下监察机关采取留置措施的，延长留置时间应当报上一级监察机关批准。监察机关发现采取留置措施不当的，应当及时解除。监察机关采取留置措施，可以根据工作需要提请公安机关配合。公安机关应当依法予以协助。”根据上述规定，监察权运行中需要集体研究的事项主要有针对监察对象、职务犯罪涉案人员从宽处罚的，扩大调查范围、变更调查对象和事项的，以及决定采取留置措施的三种。这三种情况或涉及对监察对象人身自由的严厉限制（留置），或涉及监察人员、监察机关自由裁量，有可能导致职权滥用的，或者涉及高度政治敏感性（比如涉及国家重大利益条款，应如何理解适用），因此必须采取稳妥慎重的态度，加强监察职权行使的内部严密监督。但需要进一步研究的是，1.由于单独的监察组织法并没有出台，监察机关的领导人员范围如何确定，是以同级人大选举产生的人员为准，还是以党的组织部门核定的该机关的领导职数为准？2.指涉监察机关集体研究的条款集中体现在监察法的第4章监察职权、第5章监察程序中，这是否可以将其理解为监察措施正当法律程序的一部分而必须在监察案件中载明，且应随案移送。如果应该集体研究决定的，领导人有部分或者个别缺席，是否构成程序瑕疵甚至导致该决定行为无效？领导人员集体研究决定的表决机制是什么？是少数服从多数，还是全体一致同意？3.第42条所指“集体研究”是指监察机关领导人员还是指调查人员？如果仅指调查人员，调查人员的范围又如何确定？4.集体研究决定可能提高了办案的质量，但由此带来的效率迟缓或者责任转移又有什么配套制度来解决？比如采取留置措施必须经过监察机关批准的制度，监察法并没有规定上级监察机关应在多长时限内审批完毕，如果因上级拖延时限，导致案件消息走漏或者发生相关监察安全事故，那又应该如何归责问责？5.第31条、第32条规定的主要目的是“鼓励被调查人犯罪后改过自新、将功折罪，积极配合监察机关的调查工作，争取宽大处理，体现了惩前毖后、治病救人的精神。同时，也为监察机关顺利查清案件提供有利条件，节省人力物力，提高反腐败效率。”“而监察机关提出从宽处罚建议的，需要经集体研究决定，并报上一级监察机关批准。这也是为了确保决策程序公正公开，防止随意性，有利于给予被调查人罪责轻重相适应的法律制裁，也有利于体现对悔过自信的被调查人宽大处理的政策意图。”需要进一步研究的是，尽管按照监察法的规定，监察机关可以移送检察院审查起诉。检察机关在审查起诉时则是依据刑事诉讼法规定的程序来审查犯罪嫌疑人是否具有从轻、减轻的情节，这在逻辑上可能出现检察院与监察机关在事实认定和法律适用上发生不同的看法。司法审判则更是定罪量刑的最后一道关口，按照审判中心主义的司法改革精神，一切证据的收集、认定都必须经过司法审判机关的严格审查才可以作为定罪量刑的证据，因此监察法第31条、第32条之规定，与司法运行原理存在巨大的逻辑紧张关系。若监察机关的从宽处罚建议可以直接兑换为检察机关公诉建议和法院的审判结论，则使得整个刑事诉讼沦为走过场；若检察院、法院能够斟酌事宜，依法做出决定，则监察法的此种严格内控程序似乎显得多余。

二是主要负责人审批。国家监察法第38条规定：“需要采取初步核实方式处置问题线索的，监察机关应当依法履行审批程序，成立核查组。初步核实工作结束后，核查组应当撰写初步核实情况报告，提出处理建议。承办部门应当提出分类处理意见。初步核实情况报告和分类处理意见报监察机关主要负责人审批。”国家监察法第39条规定：“经过初步核实，对监察对象涉嫌职务违法犯罪，需要追究法律责任的，监察机关应当按规定的权限和程序办理立案手续。监察机关主要负责人依法批准立案后，应当主持召开专题会议，研究确定调查方案，决定需要采取的调查措施。立案调查应当向被调查人宣布，并通报相关组织。涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的，应当通知被调查人家属，并向社会公开发布。”上述两条规定主要针对监察线索的初核以及监察立案两项内容，基本上承接了原先纪检机关的办案程序制度。《监督执纪工作规则（试行）》第26条规定，对符合立案条件的，由承办部门起草呈批报告，经纪检机关主要负责人审批后，报同级党委（党组）主要负责人批准，予以立案审查。有关负责人应当严格审核把关，认为符合立案条件的，批准立案；认为不符合立案条件的，不批准立案，由监察机关做出其他处理。监察初核、监察立案均为重要的监察职权行使行为，并对公民、法人、社会组织乃至其他国家机关的权益产生极为重要的影响，但上述两项措施相对于刑事立案、刑事初查而言，又具有极大的封闭性，被调查人和被调查单位几乎没有救济权利，也缺乏外部监督手段。以监察初核手段而言，监察机关除了不能使用留置调查手段以外，其他11种调查措施包括技术调查措施均可以使用，其一旦遭到滥用，将对人权保障、法治秩序乃至政治安全产生巨大的威胁。依照权力的使用与权力的制约相平衡的原则，其实应该有更缜密的程序设计和更严格的权力制约制度。

三是严格的批准手续。国家监察法第28条规定：“监察机关调查涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪，根据需要，经过严格的批准手续，可以采取技术调查措施，按照规定交有关机关执行。批准决定应当明确采取技术调查措施的种类和适用对象，自签发之日起三个月来有效；对于复杂疑难案件，期限届满仍有必要继续采用技术调查措施的，经过批准，有效期可以延长，每次不得超过三个月。对于不需要采取技术调查措施的，应当及时解除。”本条所指“技术调查措施”是指监察机关为调查职务犯罪需要，根据国家有关规定，主要通过通信技术手段对被调查人职务违法犯罪行为进行调查。通信技术手段通常包括电话窃听、电子监控、拍照或者录像等手段获取某些物证等。技术调查在为打击犯罪提供便利时，又可能严重影响公民、组织的基本权利比如隐私权、人格尊严、行动自由、通讯秘密等，故应该给予最严格的程序控制。本条所述“严格的批准手续”缺乏明确细化的规定，如批准主体、批准期限、解除程序等，从而有可能形成该项监察措施脱离监督的制度漏洞。本条规定的技术调查启动的前提条件“根据需要”也是一个不确定的语词，需要的强度，需要的密度，需要的构成要素，需要的判断基准等等，都必须经由法律解释或者具体实施法规来进一步明晰。

三、提升政治素质，加强职业伦理

国家监察法一方面强调监察机关独立行使职权，但这种独立性不容许逸出中国特色的政治框架而保持所谓的“政治中立”，故虽然国家监察法强调监察机关必须维护宪法和法律的尊严，宪法和法律当然也体现了党的意志和主张，恪守宪法和法律也就是贯彻和实施党的领导。但鉴于监察机关自身组织的特殊性（党的纪检和监察机关合署）和监察权力的特殊性（从事反腐败的专责权力），因此国家监察法第2条专门规定：“坚持中国共产党对国家监察工作的领导，以马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，构建集中统一、权威高效的中国特色监察体制。”

按照中纪委（监察立法的实际主导机关）法规室的解释，本条规定的意旨在于“旗帜鲜明地宣示党的领导，贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，贯彻落实党的十九大精神，体现了‘四个意识’，彰显了‘四个自信’，有利于党中央和地方各级党委会更加理直气壮、名正言顺地依法领导监察委员会开展反腐败等工作，扛起全面从严治党和依法治国理政的政治责任。”²另外，由于监察改革的紧迫性，未能及时建立监察官法律制度，因此监察官的准入、遴选、分类管理、待遇保障、淘汰机制、退休制度等到底如何安排，尚有待观察，但有一点可以肯定的是，在监察体制改革肇始之际，对监察人员的挑选就特别注重其政治成分、政治素质，比如北京市在监察试点改革时，从检察院转隶到监察委去的全部是中共党员，非党员则留下。宪法是在中国共产党的领导下制定和修改的，它也是全体社会共识的表征。宪法序言明确规定中华民族复兴的伟大事业必须紧密依靠社会主义的劳动者、拥护社会主义和拥护祖国和平统一的爱国者和社会主义的建设者，因此监察制度必须坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的三个统一，在坚持党对监察工作的全面领导的同时，要保持监察权的适度开放性，避免监察运行的神秘性、封闭性，要吸引更广泛的人民群众参加到监察事业中来。

职业伦理是指从事某一种行业的人员在长期的实践和环境中，通过市场调节和行业的自律，通过社会舆论、习俗、习惯和内心的信念形成的具有稳定性的一系列行为规范和道德要求。各行各业都有自身独特性的伦理规范，职业伦理主要是调节某一行业内外部的行为关系，从而保障从业人员依据职业伦理的要求认真履行本职工作，维护本行业的整体职业荣誉感和使命感。职业伦理的行业特点主要表现在个别性和同一性。个别性是指职业伦理是某一特定行业在长期的运行和实践中所形成的符合本行业发展目的的伦理规范，一定的职业伦理只适用于特定的行业。同一性是指伦理具有传承性，在历史的发展过程中具有相似的内容。监察官的职业伦理规范是指监察官在履行监察职能的过程中所应遵守的道德观念和行为规范的总称。

国家监察法为了保证整个监察队伍干净忠诚、公正权威、责任担当，规定了一系列监察伦理准则。国家监察法第4条规定：“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。监察机关只有独立行使职权才能排除非法干扰，但独立行使职权必须以“依法”为前提，监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关，履行职责必须遵循社会主义法治原则的基本要求，必须严格依照法律进行活动，既不能滥用或者超越职权，违反法定的程序，也不能不担当、不作为，更不允许利用职权徇私枉法，放纵职务犯罪行为。国家监察法第5条规定：“国家监察工作严格遵守宪法和法律，以事实为根据，以法律为准绳；在适用法律上一律平等，保障当事人的合法权益；权责对等，严格监督；惩戒与教育相结合，宽严相济。”。本条规定的主要目的是要求监察人员开展监察工作时，必须遵循法治思维、法治理念，并运用法治方式，严格贯彻执政党的“惩前毖后、治病救人”的政策和策略，其中尤其强调监察工作要权责对等，严格监管。“这总结了党的十八大以来管党治党做法和经验，体现了行使权力和责任担当相统一的思想。有多大的权力就要承担多大的责任，权力就是责任，有权即有责，有责要担当，不担当要问责，也体现严管厚爱，信任不能代替监督。”国家监察法第6条规定：“国家监察工作坚持标本兼治、综合治理，强化监督问责，严厉惩治腐败；深化改革，健全法制，有效制约和监督权力；加强法治教育和道德教育，弘扬中华民族优秀传统文化，构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。”本条不仅是对监察对象的要求，也是对监察机关和监察人员自身的严格要求，其主要目的是贯彻党的十九大精神，将党的十八大以来反腐败工作的重要思想、目标、要求和实践经验总结深华，并以法律的形式固定下来，以期继续强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉。本条对道德教育的强调，是要重视发挥道德教化作用，把法律和道德的力量结合起来，把自律和他律紧密结合起来，从而提高监察人员的道德操守。国家监察法第55条规定：“监察机关通过设立内部专门的监督机构等方式，加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督，建设忠诚、干净、担当的监察队伍。”监察对象范围的过于宽泛，监察规则的供给不足，监察程序的笼统模糊，都可能造成监察权的滥用，本条意在从组织体系的角度，加强对监察权行使的监督制约。国家监察法第56条规定：“监察人员必须遵守宪法和法律，忠于职守，秉公执法，清正廉洁，保守秘密；必须具有良好的政治素质，熟悉监察业务，具有运用法律、法规、政策和调查取证等能力，自觉接受监督。”本条是对监察人员能力素质的总体要求，也是对其监察职业伦理的具体规定，还是未来构建具体监察官制度的指导性原则。国家监察法第57条规定：“对于监察人员打听案情、过问案件、说情干预的，办理监察事项的监察人员应当及时报告。有关情况应当登记备案。发现办理监察事项的监察人员未经批准接触被调查人、涉案人员及其特定关系人，或者存在交往情形的，知情人应当及时报告，有关情况应当登记备案。”本条规定的意旨在于完善监察过程管控制度，避免监察人员违反职业伦理跑风漏气、以案谋私、殉情办案等。国家监察法第58条规定：“办理监察事项的监察人员有下列情形之一的，应当自行回避，监察对象、检举人及其他有关人员也有权要求其回避：（一）是监察对象或者检举人的近亲属的；（二）担任过本案的证人的；（三）本人或者其近亲属与办理的监察事项有利害关系的；（四）有可能影响监察事项公正处理的其他情形的。”本条规定的主要目的是确保监察工作的客观、公正、合法，排除一切可能影响监察工作公信力的主客观因素，打消社会的怀疑和困扰，树立监察机关公正执法的良好形象。国家监察法第59条规定：“监察机关涉密人员离岗离职后，应当遵守脱密期管理规定，严格履行保密义务，不得泄露相关秘密。监察人员辞退、退休三年内，不得从事与监察和司法工作相关联且可能发生利益冲突的职业。”本条规定的意旨在于：防止监察人员泄露利用职务活动的便利获取的办案机密和监察机关内部运作规律，给监察工作的顺利开展带来妨碍；同时，也要防止监察人员利用职业带来的优势地位谋取私人利益，避免监察人员利用手中权力为他人谋取利益换取辞职、退休后远期回报。

四、规定监察法律责任制度，打造监察自我监督的闭环

监察法律责任是监察机关和监察人员违反监察法律、法规应当承担的法律后果。国家监察法针对监察机关和监察人员的法律责任制度主要体现在国家监察法第65条规定之中：“监察机关及其工作人员有下列行为之一的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理：（一）未经批准、授权处置问题线索，发现重大案情隐瞒不报，或者私自留存、处理涉案材料的；（二）利用职权或者职务上的影响干预调查工作，以案谋私的；（三）违法窃取、泄露调查工作信息，或者泄露举报事项、举报受理情况或者举报人信息的；（四）对被调查人或者涉案人员逼供、诱供，或者侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚的；（五）违反规定处置查封、扣押、冻结的财物的；（六）违反规定发生办案安全事故，或者发生安全事故后隐瞒不报、报告失实、处置不当的；（七）违反规定采取留置措施的；（八）违反规定限制他人出境，或者不按规定解除出境限制的；（九）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。”本条是对监察机关和监察人员违法行使职权的法律责任追究的规定，其目的在于强化对监察机关及其工作人员依法行使职权的监督管理，维护监察机关的形象和威信。本条采取列举加概括的立法技术方式描述了监察违法行为的情状，应该说是基本覆盖了监察违法行为的主要类型，但基于重要必须列举的原则，本条对违反规定进行技术调查、违法规定决定采取通缉方式等严重影响公民权利和自由的行为未作列举，可视为立法上的重要瑕疵。本条使用了大量不确定语词比如“违反规定”、“处置不当”等，如果出现前置性“规定”空缺的情况，会导致本条具体适用缺乏可操作性。更为重要的是，国家监察机关及其监察人员职务违法的调查、处置权在实操中由监察机关自己行使，国家监察法的规定也意欲确认此种现状的合理性。此种制度安排未必符合“自己不能当自己法官”的公平正义原则，也易使监察机关的自我监督变成自我庇护。一个可欲可行的制度安排是将监察人员的职务违法和职务犯罪的监督交由国家检察机关，以防止监察权力自身的过度膨胀、不受制约。

结 语

谁来监督监察委，是伴随监察体制改革而来的一个重要议题。对于这样一项突如其来、前所未有的重大政治体制改革，在监察实践没有充分展开并取得丰富的实践样本前，我们必须承认因人的理性建构的局限性而造成制度安排的缺失。一项改革制度的生命力并非仅仅来自于逻辑，更来自于改革承受者经验上的认同。因此，抱持谦卑的态度，审慎地运用监察权力，防范监察权力的过犹不及，也许才是监察改革真正取得成功并行稳致远的王道。

作者简介：秦前红，武汉大学法学院教授，博士生导师，教育部长江学者特聘教授。湖北武汉430072

编辑：战旗