提要

检察裁量权是指承办检察官在法定范围内根据自己对于案件的分析和理解而对案件处理进行自由选择的权力。法律赋予检察机关裁量权意味着检察机关在行使检察权时有一定的自由裁量空间，在一定程度上弥补和克服法律的局限性和僵化性。

２０１９年４月１７日，最高人民检察院张军检察长提出，“检察机关应转变检察理念，可捕可不捕的不捕、可诉可不诉的不诉、疑罪从无；是黑恶犯罪一个不放过、不是黑恶犯罪一个不凑数。”检察机关对于是否逮捕、是否起诉依法具有裁量权，检察机关在转变检察理念的过程中，应在坚持疑罪从无理念下把握不逮捕、不起诉的裁量权。

一、司法实践中的检察裁量权

检察裁量权是指承办检察官在法定范围内根据自己对于案件的分析和理解而对案件处理进行自由选择的权力。根据《刑事诉讼法》第九十条的规定，检察机关具有批准逮捕或者不批准逮捕的裁量权；根据《刑事诉讼法》第一百七十七条的规定，检察机关对于不起诉具有一定的裁量权。

检察裁量权的行使必须以事实为依据、以法律为准绳，检察裁量权的裁量过程是自由心证的过程，检察裁量权中的自由是有限度的自由。检察裁量权是一种受限制的权力，检察裁量权的行使受到法律规定、案件事实、承办检察官的职业素养等因素的影响。从字面含义理解，“裁量权”指权力主体在法定职权范围内对案件处理的权力和权限。法律赋予检察机关裁量权意味着检察机关在行使检察权时有一定的自由裁量空间，在一定程度上弥补和克服法律的局限性和僵化性。

从实践中看，目前仍然呈现出逮捕率较高、不起诉适用率较低的现状，但是部分案件对犯罪嫌疑人不捕甚至不诉，更加有利于实现法律效果与社会效果的统一。比较典型的是情节轻微的醉驾案件，对于实施醉驾行为的犯罪嫌疑人，立案查处已经足以对其进行威慑，能够对其起到预防再次实施危害行为的作用。“不捕”推进矛盾解决，“不诉”是主动解决矛盾的目的和希望。

二、检察裁量权行使的影响因素

检察机关拥有对批准逮捕和审查起诉的权力，对于改变强制措施不予批准逮捕和决定相对不起诉案件具有法定的裁量决定权——在此意义上，检察官也被成为“站立的法官”，享有裁判司法决定刑事诉讼措施和程序的“司法官”。影响检察司法裁量权的因素很多，概括起来大致有一下几种：

１、检察机关诉讼职能的影响

人民检察院刑事诉讼规则（试行）第二条规定了人民检察院在刑事诉讼中的任务，包括“批准或者决定逮捕、审查起诉和提起公诉”等。检察机关的职能设置使检察机关在刑事诉讼中会更倾向于批准、决定逮捕和提起公诉。检察机关机构改革实施“捕诉合一”，将同一刑事案件的审查逮捕、审查起诉、诉讼监督等工作由同一办案部门的同一承办人办理，“捕诉合一”模式下承办检察官为避免犯罪嫌疑人影响案件办理程序和提高办案效率、履行检察职能，也会更倾向于批准、决定逮捕和提起公诉。

２、考核制度的影响

过去一段时间，逮捕率、起诉率等考核影响检察机关行使检察裁量权。逮捕率、起诉率等考核曾作为检察官工作质量的评价依据，承办检察官受考核的影响，对于不批准逮捕或者不起诉有所顾虑，对于可捕可不捕的、可诉可不诉的情形，往往倾向于逮捕、起诉，不仅能够满足考核的要求，也能够降低自身履职风险。

３、刑事政策的影响

国家在不同时期会实施不同的刑事政策，不同的刑事政策对检察裁量权的行使会产生一定影响。目前，在开展“扫黑除恶专项斗争”的背景下，对于涉黑涉恶案件的犯罪嫌疑人，检察裁量权的行使会更加谨慎严厉。

４、内部审批程序的影响

检察机关实行部门审批制度，承办检察官个人裁量权的权力受审批程序影响。《刑事诉讼法》第五条规定了人民检察院依法独立行使职权原则，但没有明确规定检察官独立行使检察权。对于不批捕、不起诉的案件，承办检察官出于对审批程序的考虑，会慎于作出不批捕、不起诉的决定。

５、检察官职业素养的影响

所谓“徒法不足以自行”，在检察制度不断完善的过程中，也需要检察官不断提升自身的职业素养。检察官的职业素养和生活经历都会影响检察官行使裁量权的公平、公正性，若缺乏生活经历或生活常识，会存在机械适用法律的问题，如近年社会热议的见义勇为造成伤害后果，对于“正当防卫”行为人的批捕与起诉争议。

６、社会舆情的影响

在当今信息化时代，网络平台成为社会公众关注、议论案件的地方，承办检察官在行使检察裁量权时可能会受到社会舆情的影响。为了法律效果与社会效果的统一，检察机关可能会对社会舆情有所顾虑，甚至按照舆情观点处理，社会舆情对于检察机关裁量权行使有一定影响。

三、完善检察裁量权的建议

检察裁量权是一项重要的司法权力，对于刑事司法的程序和公正具有重大意义。根据依法治国的根本理念，结合当前社会创新发展的实践，改革和完善检察裁量权是司法改革中必须推进的重要内容。

１、取消检察机关不合理、不必要考核指标

２０１９年４月１５日，中共中央政治局委员、中央政法委书记郭声琨在政法领导干部专题研讨会上要求：“中央政法单位原则上每年只搞一次综合性督查检查考核，严禁下达刑事拘留数、批捕率、起诉率、有罪判决率、结案率等不合理、不必要考核指标等。此外，要全面清理考核指标和打分排名，严禁下达刑事拘留数、批捕率、起诉率、有罪判决率、结案率等不合理、不必要考核指标。要坚决纠正机械式做法，不得以填表报数、层报材料、留痕多少来评价好坏，不能动辄签订‘责任状’变相向地方和基层推卸责任。同时，政法各单位要守土尽责，不能遇到问题无论大小都往上请示，把矛盾和责任上交。”落实取消检察机关不合理、不必要考核指标，有利于提高检察机关依法行使检察裁量权的自由度。

２、合法、合理行使检察裁量权

《刑事诉讼法》第八十一条规定检察机关批准或者决定逮捕，应当将犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪的性质、情节，认罪认罚等情况，作为是否可能发生社会危险性的考虑因素。检察机关应合法、合理行使检察裁量权，坚持以下合法原则和比例原则：检察裁量权的行使必须符合法律规定。如果权力缺少监督和制约，易发生权力滥用的情形。检察机关只有在法律规定范围内才能够行使检察裁量权，必须以法律为准绳；比例原则是行政法上一项重要的基本原则，比例原则包含了适当性原则和必要性原则。在刑事诉讼中，检察机关对于是否逮捕、是否起诉应充分考虑逮捕、起诉的适当性和必要性，具体体现于对犯罪嫌疑人再犯可能性和社会危险性的考量。对犯罪嫌疑人予以逮捕，将剥夺犯罪嫌疑人的人身自由，基于尊重和保障人权原则，检察机关在决定是否逮捕时应坚持比例原则。

３、坚持疑罪从无理念

犯罪事实清楚，证据确实、充分，是检察机关提起公诉的条件，检察机关应在疑罪从无理念下行使检察裁量权。疑罪从无，是指检察机关对犯罪嫌疑人存在犯罪事实不清、证据不确实、不充分的情形，应作出不起诉决定。疑罪从无区别于无罪推定，我国尚未明确规定无罪推定原则，《刑事诉讼法》第十二条规定了“法院定罪原则”，即未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。检察机关在行使检察裁量权时应坚持法定证据标准、坚持疑罪从无理念。

４、优化审批程序

不批准逮捕、不起诉的审批程序是影响检察机关行使检察裁量权的一个因素，可选择在部分程序中对逮捕裁量权进行适度“放权”。如在认罪认罚从宽制度中，将逮捕裁量权的权限移交承办检察官，承办检察官不批准逮捕无须经过部门负责人和分管检察长审批，但应在不批准逮捕决定书中充分说明理由。承办检察官决定不批准逮捕的案件，报部门负责人和分管检察长备案，部门负责人和分管检察长在一定期限内有不同意见的，可以变更承办检察官的决定。

５、对检察裁量权进行制约和监督

“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”，“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”，检察机关的检察裁量权也须予以制约和监督，使权力正确行使。

充分保障律师有效参与刑事诉讼有利于制约和监督检察裁量权的行使。在刑事诉讼中，被追诉人往往处于弱势地位，被追诉人多是不了解法律的普通公民。作为法律职业共同体的成员，律师应充分发挥职业价值，维护被追诉人的合法权益、维护法律的正确实施，维护社会的公平正义。在检察机关作出决定之前，辩护律师应向检察机关提交书面的法律意见，检察机关制作的文书中应写入律师提出的法律意见并对是否采纳意见予以充分说明。

此外，依照宽严相济、和谐法治的原则，明确“审前羁押例外原则”，将审前羁押由常态转变为例外。通过明确规范审前逮捕羁押的特殊条件，对于涉黑涉恶、恐怖犯罪等有组织犯罪、故意杀人等社会危险性大的犯罪嫌疑人坚决逮捕。而对于认罪认罚、悔罪态度好社会危险性较小的犯罪嫌疑人，特别是达成刑事和解、不存在社会危险性的犯罪嫌疑人，坚决不捕。通过由犯罪嫌疑人提出保证人或者交纳保证金的取保候审制度替代审前羁押，实现政策的宽严相济，以达到和谐法治的根本目的。

（作者系深圳大学法学院教授）