《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》（以下简称《意见》）中提出“法治城市示范”战略目标，并要求深圳用足用好经济特区立法权，在遵循宪法和法律、行政法规基本原则前提下，允许深圳立足改革创新实践需要，根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定，如何用足用好特区立法权成为各界关注的焦点和热议的话题。近日深圳市社会科学院组织召开了深圳市法治城市示范建设专题研讨会，来自深圳市社会科学院、深圳大学、深圳市委党校、深圳市法学会、深圳市人大法工委、深圳市司法局等单位的十多名法学法律界专家共同就如何用好用足特区立法权，推进“法治城市示范”建设展开了探讨。

明晰立法变通的边界范围，选准立法项目

与会者首先研讨了立法变通的边界、范围和形式、内容。与会专家认为，经济特区立法权很重要的一个内容就是要变通，《意见》是第一次在中央文件中明文提到特区立法可以“变通规定”，极大振奋了深圳立法创新的精神，但目前各界对于立法变通的边界在哪里，哪些可以变通，哪些不能变通，还未达成共识。市人大法工委主任刘曙光认为，特区立法权变通的边界范围应该有三个原则限定，一是必须遵循宪法，必须贯彻党的方针路线政策；二是应当遵循法律、行政法规的立法宗旨、指导思想，以及总则规定的一些基本原则和体现这些基本原则的基本制度；三是变通应该代表和遵循我国法治建设的发展方向，改革创新不应当只是为了解决深圳的独特问题，而是能够代表法律法规完善的方向，是可复制、可推广的。深圳经济特区立法研究中心主任黄亚英教授认为，从立法技术上来说，变通可以采取停用上位法，再制定特区条例做出变通规定，这样可以减少来自部门的阻力；变通有三种形式，一是填补空白的先行性立法，二是对已有法律的细化，有些法律法规中提到的制度但没有具体规定的（如船舶登记制度），可以通过特区立法制定专门条例形成整套制度。三是狭义的变通，例如处罚金额的提高等。深圳市社会科学院政法研究所所长李朝晖研究员认为，变通性立法在深圳改革创新发展、为国家整体推进改革探路中发挥了重要作用，但有一段时间这种推动制度变革的实质性变通少了，中央通过《意见》以明文方式确定深圳特区立法权可以作变通规定，是对深圳发挥改革创新先行示范作用的期待，深圳要积极探索，在一些具体制度上发现问题，通过立法变通探索完善制度的路径，形成可复制、可推广的经验。这种经验可以是具体制度、具体规定上的经验，也可以是立法理念上经验，通过理念创新带动制度创新。

与会专家也对可以进行变通的具体立法项目和创新方面的立法项目进行了讨论，认为在中央改革顶层设计和战略部署下，未来立法创新方面有可能实现突破的方向应包括要素市场化配置、营商环境优化和城市空间统筹利用等重点领域，目前信托法、个人破产、商事主体退出、征信管理、城市更新、水务管理等方面急切需要突破现有管理规定，可以成为变通性立法的项目；而科技创新、知识产权保护方面则需要更多探索填补法律空白。

创新立法体制机制，完善科学立法民主立法的支撑体系

与会专家还着重研讨了立法工作创新问题。与会专家认为，用足用好特区立法权，要推进立法体制机制创新。李朝晖研究员认为，用足用好特区立法权一个重要前提是提高立法科学化、民主化水平，要从立法项目的遴选，法规的起草、审议，到实施后的评估与修改完善，全过程探索科学立法民主立法，确保急需改革创新的事项进入立法计划、法规草案相对完善、审议过程充分讨论交流甚至辩论，立急需的法、管用的法、科学的法。黄亚英教授认为，人大主导立法提出已经很多年，但真正由人大主导的立法项目现在还没有，要大胆推动完成真正由人大主导的立法。刘曙光主任介绍，目前在立法项目的确定上，除了向相关部门征求意见外，也注意充分吸收行业协会、不同界别的代表的智慧。但现在公众参与立法积极性还有待提高，人大代表、政协委员参与立法的积极性虽然比例强烈，但相关议案提案往往只提出必要性，做出草案的极少，无法列入立法计划。深圳市司法局副局长蒋小文认为，目前社会对立法公众征求意见反映非常冷淡，应进一步推进普法宣传力度，唤醒民众参与立法的意识，更好地集思广益。

与会专家普遍认为，当前科学立法民主立法必须的人财物支撑还较短缺。深圳目前立法人才紧缺，无论是人大和政府负责立法工作的部门，还是社科院、大学的法学研究部门，都存在人员编制极少的问题。人大主导立法，仅通过自身力量无法实现，借力社会，也存在本地相关研究机构和人员不足问题，外地人才资源因不接地气效果不佳，立法人才不足问题亟待解决。专家们认为，立法研究、立法评估工作经费不足问题也很突出，存在不肯为决策付成本的思维惯性，认识不到前期立法研究、社会调查的重要性，希望相关部门能够认识到决策成本与执行成本是成反比的，要有主动为科学决策付费的意识，从而减少被动承担因制度不完善带来执行成本。

来自实务部门的专家希望社科院、大学等研究机构发挥作用，对制度创新进行反复研究论证，通过科学的论证，形成广泛社会共识，获得包括部委在内对具体制度改革创新的支持，并认为这应该是今后的工作方法。李朝晖研究员认为，在立法研究中应当综合运用法学、社会学、管理学等多种研究方法，并建议市人大建立立法研究成果库，将公开发表的立法研究成果和各部门各研究单位的调研成果汇集到成果库中，作为立法工作的参考资料，也为立法工作中进行立法调研、专家咨询、委托起草、立法评估等工作寻找目标对象提供便利。李朝晖研究员还提出，要推动信息和智能技术在立法工作的运用。信息和智能技术的快速发展，为科学立法民主立法提供了新路径，立法机关可以在以下三个方面进行探索：一是建立常规化的网上收集意见平台，并通过智能化系统进行归类整理和分析，更广泛收集意见；二是建立立法舆情分析机制，委托舆情研究机构实时搜集和分析有关立法的舆情，更充分了解市民对立法的期待，找准法规规章或其草案存在的问题及经济社会管理领域的“痛点”，推动相关法规规章的立改废释，优化制度供给；三是扩大微信立法听证范围，在更多法规、规章和规范性文件的制定中对争议事项进行听证，为不同意见提供交锋辩论的平台，引导诉求表达、理性沟通，使政策法规制定者找准问题关键和分歧所在，探索较为普适的解决方案，增强政策法规制定的科学性。

制定法治城市示范建设工作方案，全方位建构法治城市示范

与会专家认为，落实《意见》，应当有一个法治城市示范建设的整体工作方案，提出法治城市示范的指标体系、工作要求、工作目标，形成一套包括立法、执法、司法、守法、普法各方面内容的完整的工作方案，真正意义上从各方面完善和建构法治城市示范。在这方面，建议可以由市委全面依法治市委员会及办公室牵头，为全市推进法治城市示范建设规划描绘出一个蓝图和路线图。

通过此次研讨会，进一步地领会了支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的精神内核，以及对如何进一步发展实现法治城市示范作用，特别是如何用好用足特区立法权的问题，进行了认真细致的梳理，讨论了特区立法权的性质、适用范围、适用原则，以及从立法机制、立法保障、公众参与、技术运用等方面提出了多方面的思考。希望能为法治城市示范建设明确下一步的工作重点，助推深圳以改革与法治为双翼，加快步伐，为实现新时期的发展使命而努力奋斗。

（执笔人：深圳市社会科学院政法研究所所长李朝晖）