英国济贫法是全欧洲实施时间最长，效果显著的由政府负责的社会救助制度，留给后人的遗产是复杂而巨大的。

二十世纪初，英国现代社会保障制度建立后，济贫法的功能逐步被国家养老金、失业保险、健康保险等取代，济贫法的重要性逐渐下降，经过半个世纪的过渡，实施三百多年的济贫法最终走下历史舞台，寿终正寝。

英国现代社会保障制度初建之时，覆盖面小，措施零碎。纳入保障的主要是在工业企业就业的劳动者（不包含其家属），并不能完全取代济贫法提供的救济。传统济贫法由社会救助的主角，逐渐边缘化，成为现代社会保障制度的一种补充，以配角的方式而存在。同时，英国也对济贫法进行了一系列的改革，以适应形势。

１９１１年的《救济规则法》进一步放宽了对院外救济的限制，要求各地济贫监督官对济贫院以外的贫民给予更加充分的救济，１９１３年的《济贫法机构条例》要求进一步改善济贫机构中贫民的生活环境，不能把３岁以下儿童搁置在济贫机构６周以上，必须为他们提供特别的居所；济贫当局的医疗官员每半月必须对１８月以下的儿童进行一次体检；济贫医院必须配备专业护士，对院内贫民建立档案包括医疗档案等。改革提高了济贫法的效果，在上世纪二三十年代的经济大萧条中，济贫法为失业者提供了大量救助，如１９３５年就为１５２．９万人提供救助，支出达到４２５０万镑。

虽然济贫法制度作为社会保障的补充，仍然在发挥作用，但是济贫法被废除是迟早的事情。

首先，济贫法的思想基础和救助方式，不适应社会现实需要。济贫法，尤其新济贫法体现的是自由放任主义立场，它强调个人责任，反对国家干涉，主张小型政府。贫困问题被认为是个人问题，属于个人责任，解决这些问题也需要个人自励自立，国家只是提供一些必要和有限的帮助。国家在提供帮助的同时，又通过限制个人政治权利，进行人格羞辱等方式予以“鞭策”和警示。进入二十世纪后，人们认识到，贫困的原因主要是财富分配不合理，不公平，收入两极分化，结构性失业等，它既不是个人原因造成，也无法通过个人力量解决。陷入困境的个人得到救助是他的权利，而为之提供救助也是国家和社会的责任。另外，济贫法的救助是一种消极的救助，是贫困发生后的补救。而更重要的应该是贫困尚未发生之前，未雨绸缪进行预防。与现代社会保障预防性救助相比，济贫法已经落后。

其次，济贫法和新型社会保障制度两套制度和系统带来了冲突。济贫法救济与社会保险津贴项目出现重叠，增加了社会支出。如１９２３年英国失业人口中既领取失业保险金又领取济贫法提供的失业救济的人数就近９万人。两种不同的社会救助制度同时存在也导致机构重叠，人员膨胀，管理混乱。传统济贫法机构，在中央有地方政府事务部，其中设立济贫法事务局。在地方，各郡都有济贫法监督局，独立于地方政府之外，拥有征收济贫税、决定济贫法下所有救济的重要权力。现代社会保障制度建立后，又相应建立了一些机构。１９１９年，英国议会通过《健康部法》建立了健康部，该法对涉及济贫法的中央管理机构进行重大改革，结束了长期以来由地方政府事务部负责济贫法管理的历史。

中央政府对济贫法的管理机构调整之后，英国就着手解决济贫法的地方管理机构。内维尔·张伯伦任１９２４－１９２９年的健康部大臣，坚决主张改革济贫法的地方管理机构，将济贫法监督局的职权移交给各郡及各自治市议会，以减少地方政府机构，降低政府支出。１９２６年英国发生的大罢工给内维尔·张伯伦提供了改革的契机。

１９２５年，英国煤炭工业严重衰退，利润减少，使矿主与矿工矛盾尖锐化。１９２６年４月３０日，矿工工会发动了全国煤矿工业大罢工，５月４日，英国各行业实行总罢工。总罢工持续９天，高潮时罢工总数接近６百万人。各地济贫法监督官尤其由工党成员担任的济贫法监督官，为了争取民心，无视政府规定，擅自提高对失业与贫困者的救助标准，向罢工者提供救济以支持继续罢工，阻挠失业工人接受政府为其提供的就业机会。英国政府采取措施，派出监督人员直接干预济贫法下对失业者的日常救济，出席和干预有关申请救济的会议，走访贫民家庭，并对济贫法监督官救济工作和其他方面提出批评。英国议会也通过了济贫法监督局法，赋予健康部大臣撤销那些没有良好履行其职责的济贫法监督官的权力，一些济贫区的济贫监督官被撤职。

１９２９年的《地方政府法》终结了以济贫法监督局为基本机构的济贫法地方管理机构。其后，济贫法提供的各项救济逐渐被进行拆分，纳入统一的社会保障制度。１９４８年英国颁布《国民救助法》正式废除济贫法。英国济贫法是全欧洲实施时间最长，效果显著的由政府负责的社会救助制度，留给后人的遗产是复杂而巨大的。

■梁发芾

（作者系财税学者）