■宋旭光

提要

如何通过法治体系完善治理体系、提高治理能力，缓和社会矛盾，减少转型成本，降低和化解各种风险，是我们共同面临的重大课题。在当今时代，一个城市乃至一个国家要想发展，不仅应该不断改革创新，更是必须以法治思维和法治方式统领改革创新事业，以法治思维和法治理念指引改革、以法治原则和法律程序规范改革、以法律制度和法律机制制约和保障改革。

十九届四中全会为推进我国国家治理体系和治理能力现代化规划了蓝图，全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），为未来的国家治理工作提供了纲领性文件。

１．

治国理政理念和方式与时俱进

作为一项重大战略任务，推进国家治理体系和治理能力现代化，最早是在党的十八届三中全会提出的，这次全会明确将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。新中国成立以来，我们党关于国家治理问题的认识是一个不断深化的过程。今年党的十九届四中全会全面聚焦国家治理问题，《决定》的出台标志着我们党对国家治理问题的认识升华到一个新高度、新视野、新水平，意味着我国国家治理力求摆脱过去那种“主体单一”“路径单向”“自上而下”的治理方式，而转而强调多元化、民主化、制度化和法治化的现代化治理方式。近年来，不断有新的治理理念和治理制度的创新，诸如“职责明确、依法行政的政府治理体系”，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”，“共建共治共享的社会治理格局”，“自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，“政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”，“共商共建共享的全球治理观”……这些都体现了我国国家治理体系和治理能力现代化的不断向前推进，也体现了我们党治国理政理念和方式的与时俱进。

在十九届四中全会的公报和《决定》中，最令人印象深刻的便是，“制度”被提到了一个空前重要的地位，在５０００余字的全会公报中，“制度”出现的频率多达７７次，而在《决定》正文中，“制度”一词更是出现了２２１次。《决定》一开始便明确：“我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”从制度建设上来看，国家治理现代化离不开国家根本制度、基本制度、重要制度的现代化，系统完备、科学规范、运行有效的制度体系又会进一步集中体现在国家治理体系的完善和治理能力的提高之上。为此，《决定》明确指出，为了推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持和完善党的领导制度体系、人民当家作主制度体系、中国特色社会主义法治体系、中国特色社会主义行政体制、社会主义基本经济制度、繁荣发展社会主义先进文化的制度、统筹城乡的民生保障制度、共建共治共享的社会治理制度、生态文明制度体系、党对人民军队的绝对领导制度、“一国两制”制度体系、独立自主的和平外交政策、党和国家监督体系等。

２．

坚持和完善中国特色社会主义法治体系

在国家治理能力和治理体系的建构中，很重要的一点是，坚持和完善中国特色社会主义法治体系，以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化。正如习近平总书记所强调的那样：“全面推进依法治国是关系我们党执政兴国、关系人民幸福安康、关系党和国家长治久安的重大战略问题，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。”党的十八届四中全会便明确提出，依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。２０１７年党的十九大又进一步强调，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。《决定》将坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力，作为推进国家治理体系和治理能力现代化的一个必要要求。

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法执政是党治国理政的基本方式。推进国家治理现代化，必然要求推进国家治理法治化，必然离不开依法治国、依法执政、依法行政的共同推进，必然离不开完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系。同时，法治也是推动党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事等事务的一种有效治理方式。正如习近平总书记所强调的，“我们要实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，必须更好发挥法治引领和规范作用。”国家治理必须在法治框架内展开、在法治轨道上进行，这要求我们必须摒弃人治思维、革命思维、运动思维，而选择法治思维和法治方式，必须摒弃以各种“土政策”“土办法”等权宜治理的方式，而选择以法治体系为保障的制度治理方式。可以说，依法治国、依法治理就是以法治思维和法治方式来调整社会关系，全面统制经济、政治与文化事务，深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险，实现依法治国、依法执政、依法行政、依法裁判、依法行动。

３．

从“法律体系”到“法治体系”

《决定》明确提出，坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家，切实保障社会公平正义和人民权利，也是我国国家制度和国家治理体系的一个显著优势。新中国成立７０年来，尤其是党的十一届三中全会以来，通过深刻总结社会主义法治建设的经验和教训，我们党明确提出，必须加强法治建设，必须使民主制度化、法律化。从此，我国法治建设进入了较长时间的初创阶段，通过大规模立法，到了２０１１年，中国特色社会主义法律体系已经基本形成，法律“有无”（即“有法可依”）的问题得到了初步解决。党的十八届四中全会又提出了“法治体系”的新理念、新任务，明确指出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。从“法律体系”到“法治体系”的变化，意味着我国的法治建设进入了一个新的历史阶段。

坚持和完善中国特色社会主义法治体系，不仅在于形成完备的法律规范体系，更是要形成高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，这涉及到包括立法、执法、司法、守法、法律监督等整个法律运行环节的规范化和制度化。一方面，法律是治国之重器，国家治理法治化的题中应有之义首先便是治理体系的法制化，只有将治理体系通过宪法和法律的形式予以制度化，才能保证国家治理在法治框架内进行，才能保证制度的公开性和透明性，才能借用国家机器增强法律的执行力和运行力，才能保证治理体系的稳定性和长期性，避免陷入“一言兴邦、一言废邦”“因人成事、因人败事”的“人治”陷阱。在治理体系的法制化中，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键，良法是善治之前提。另一方面，推进国家治理法治化也要全面推进法律体系的执行，努力将制度优势转化为治理效能。立法所确定的仅仅是“纸面上的法律”，要转化为治理效能，还必须成为“行动中的法”。习近平总书记多次强调，制度的生命力在于执行，要处理好顶层设计和分层对接的关系，搞好上下左右、方方面面的配套，注重各项改革协调推进，使各项改革相得益彰，发生“化学反应”，切实把我国制度优势转化为治理效能。

４．

让“法治”成为深圳最为显著、最为核心的竞争优势

当今世界正经历百年未有之大变局，中国也正处于伟大复兴的关键时刻。作为一个拥有近十四亿人口的发展中大国，中国正在经历着深刻而复杂的变革和转型。如何通过法治体系完善治理体系、提高治理能力，缓和社会矛盾，减少转型成本，降低和化解各种风险，是我们共同面临的重大课题。在当今时代，一个城市乃至一个国家要想发展，不仅应该不断改革创新，更是必须以法治思维和法治方式统领改革创新事业，以法治思维和法治理念指引改革、以法治原则和法律程序规范改革、以法律制度和法律机制制约和保障改革。《决定》也指出，坚持改革创新、与时俱进，善于自我完善、自我发展，使社会始终充满生机活力，也是我国国家制度和国家治理体系的一个显著优势。

深刻学习、贯彻十九届四中全会的精神和《决定》，对于深圳未来的改革和发展具有十分重要的指导意义。对于深圳发展成就，以往人们往往强调的是国家改革开放的基本政策和经济特区的战略定位，但在今天我们尤其不能忽视法治的角色，尤其是它在城市治理中的保障作用。正如习近平总书记所强调的那样，“综观世界近现代史，凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。相反，一些国家虽然也一度实现快速发展，但并没有顺利迈进现代化的门槛，而是陷入这样或那样的‘陷阱’，出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面。后一种情况很大程度上与法治不彰有关。”深圳从特区建立时就下决心与国际接轨、厉行法治，努力使“法治”成为深圳新时代最为显著、最为核心的竞争优势。今年８月，《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》再次赋予深圳新的历史使命，要求深圳建设成为高质量发展高地、法治城市示范、城市文明典范、民生幸福标杆、可持续发展先锋。面对国内外的各种风险与挑战，深圳必须紧紧抓住“双区驱动”的重大历史机遇，以先行示范的责任担当，着力提升深圳的核心竞争力，努力创建社会主义现代化强国的城市范例，以法治思维和法治方式推进城市治理体系和治理能力现代化，争做国家治理现代化的先行示范区。

（作者系深圳大学法学院助理教授，法治与法律方法研究中心主任）