国际视野下海关预裁定制度新探
作者：曾 焱 2019-12-09 17:11 新传播 【字号：大 中 小】
海关总署制定颁布的《中华人民共和国海关预裁定管理暂行办法》于2018年2月1日正式实施。该办法是海关总署为与《贸易便利化协定》规定的国际标准接轨，而对现行海关行政裁定和商品预归类制度、原产地预确定、价格预审核制度进行的整合和优化。其颁布和实施符合贸易便利化的目标宗旨，满足日益变化的国际进出口贸易实际需要。但是，我国的海关预裁定制度在申请事项范围、申请人资格、预裁定地域效力、时间效力等方面与国际领先水平存在差距，在新旧制度的衔接、预裁定决定的公开上还需进一步完善。
[摘要]海关总署制定颁布的《中华人民共和国海关预裁定管理暂行办法》于2018年2月1日正式实施。该办法是海关总署为与《贸易便利化协定》规定的国际标准接轨，而对现行海关行政裁定和商品预归类制度、原产地预确定、价格预审核制度进行的整合和优化。其颁布和实施符合贸易便利化的目标宗旨，满足日益变化的国际进出口贸易实际需要。但是，我国的海关预裁定制度在申请事项范围、申请人资格、预裁定地域效力、时间效力等方面与国际领先水平存在差距，在新旧制度的衔接、预裁定决定的公开上还需进一步完善。
[关键词]贸易便利化协定 海关预裁定 海关行政裁定[中图分类号]D922.22[文献标识码]A[文章编号]1671-3575（2019）01-0145-09
为了使世界贸易组织（下文简称WTO）的《贸易便利化协定》（下文简称TFA）落到实处，履行协定的国际义务，2017年12月28日，海关总署正式公布了《中华人民共和国海关预裁定管理暂行办法》（海关总署第236号令）（下文简称《暂行办法》）。2018年1月31日，海关总署又以《关于实施〈中华人民共和国海关预裁定管理暂行办法〉有关事项的公告》（海关总署公告2018年第14号）（下文简称《2018年14号公告》）进一步细化海关预裁定的事实事项。次日，海关预裁定制度正式实施。预裁定制度是与国际海关接轨的，迎合WTO的TFA，整合和调整原先三预制度以及相关零散公告而出台的一项制度，同时也是履行我国贸易便利与安全的措施，帮助我们国内企业走出去，拓展企业活力。
一、《贸易便利化协定》中的预裁定制度及其意义
WTO自1995年正式成立以来的23年间，一直致力于促进世界贸易便利化，为达成各项有利于世界贸易的多边协定进行了协调与谈判。但是，近年来，WTO遇到了前所未有的挑战，主要体现在多边贸易谈判“多哈回合”久拖不决，本质上在于某些国家已经难以实现最大利益。TFA是WTO框架下“巴厘一揽子协议”之一，是自WTO成立20年以来达成的首个多边贸易协定，适
用于WTO所有成员。2015年9月4日我国正式完成《贸易便利化协定》的国内批准程序，并向世贸组织递交了有关TFA接受议定书，这意味着我国成为第16个递交议定书的成员1。不同于此前WTO达成的1A附件下13个多边货物贸易协定，《贸易便利化协定》通过对GATT第五条（过境自由）、第八条（进出口规费和手续）和第十条（贸易法规的公布和实施）的条款进行细化，主要规制WTO各成员方海关监管行为2。作为言而有信、勇于担当的负责任的大国，我国必须切实履行《贸易便利化协定》下的各项义务。也正因如此，《贸易便利化协定》所设置的标准对海关监管制度提出前所未有的挑战。
与预裁定相关的规定被置于《贸易便利化协定》的第三条，它是对GATT第八条关于进出口规费和手续的细化规定。其第三条第九款（a）项对预裁定进行定义：预裁定是指一成员在申请所涵盖的货物进口之前向申请人提供的书面决定，其中规定该成员在货物进出口时有关货物的税则归类、原产地事项的待遇3。《贸易便利化协定》还鼓励成员提供有关完税价格确定的适当方法或标准及其适用、海关关税减免要求的适用性、包括关税配额在内的配额的适用情况以及成员认为适合作出预裁定的任何其他事项的预裁定4。
预裁定的作用在于为企业办理进出口通关业务提供指向，有效评估进出口贸易成本，对相关的涉税要素有明确预期和准确把握；海关提前介入完税价格和关税征收，争取时间上的主动，便利执法，提升税收征管方式改革成效；有助于企业正确申报通关，充分发挥企业自报自缴制度优势，提高通关速度，降低贸易成本，提高贸易效率；将某些事项的裁定前置，在货物实际通关时，海关只需进行简单核对，不再进行重复性审查5。预裁定制度符合贸易便利化的根本需求，与TFA的精神是相吻合的。
二、我国新旧预裁定制度的演变历程
在《中华人民共和国海关预裁定管理暂行办法》（海关总署第236号令）和《关于实施〈中华人民共和国海关预裁定管理暂行办法〉有关事项的公告》（海关总署公告2018年第14号）颁布实施前，发挥“预裁定”功能的制度是《海关法》第四十三条提出、《海关行政裁定暂行管理办法》细化的海关行政裁定制度，以及《海关进出口货物商品归类管理规定》、《进出口货物原产地预确定暂行规定》、《中华人民共和国海关审定进出口货物完税价格办法》分别规制的商品预归类、原产地预确定和价格预审核制度（下文简称“三预”制度）。但无论是海关行政裁定制度还是“三预”制度的规定与《贸易便利化协定》所确立的最低标准仍有不相适应的地方6。
（一）新法实施前施行的制度
1．海关行政裁定制度
1.李军、蔡春林：《“一带一路”建设的国际贸易效应评述与展望》，《改革与战略》，2016年第7期。 2.周跃雪：《“一带一路”倡议下我国海关贸易便利化措施和法制改革：国际法义务与参考》，《特区经济》，2017年第5期。 3.罗嘉宾：《〈贸易便利化协定〉框架下建立中国海关预裁定制度的思考》，《海关与经贸研究》，2017年第5期。 4.施正文、刘奇超：《关税立法架构的国际比较与结构分析》，《海关与经贸研究》，2016年第4期。 5.杨欣、王淑敏：《〈贸易便利化协定〉中的预裁定制度与我国相关立法的完善》，《国际商务研究》，2017年第5期。 6.李向阳：《跨境进口电子商务海关监管新政效能评估》，《上海经济研究》，2017年第7期。
海关行政裁定是指海关总署或其授权直属海关在货物拟作进口或出口的3个月前，根据在海关注册登记的进出口货物经营单位的申请，依据有关海关法律、行政法规和规章，对进出口商品的归类、进出口货物原产地的确定、禁止进出口措施和许可证件的适用以及海关总署决定适用《中华人民共和国海关行政裁定管理暂行办法》的其他海关事务做出的具有普遍约束力的决定，其具有海关规章的同等效力1。
海关行政裁定具备一定的优势。从适用事项上看，海关行政裁定适用事项的范围涵盖了TFA所规定的必须实施预裁定的事项，此外还包括禁止进出口措施和许可证件的适用等事项，其范围宽于TFA的强制规定。从效力范围上看，海关行政裁定效力等同于海关规章，这意味着海关行政裁定在全国关境内通行并且适用于进出口的所有与行政裁定相同情形货物。从效力期限上看，行政裁定自公布之日起生效，直到其所依据的法律、行政法规及规章中的相关规定发生变化，行政裁定方才自动失效。无论从范围还是期限的角度考量，海关行政裁定的效力满足TFA的标准，并在现行法律制度框架内做到了效力的最大化。
与此同时，其不足之处也十分明显。由于海关行政裁定效力等同于海关规章，从性质上看属于抽象行政行为2。因此，若申请人对海关行政裁定的结果有异议，不能针对海关行政裁定本身提出行政复议或行政诉讼，只能对依据该行政裁定做出的具体行政行为提出行政复议，并申请对行政裁定进行附带性审查。这不符合TFA第四条规定的上诉或审查程序3。其次，根据表1可以看出，在2002年《行政裁定管理办法》实施后的第13年方才出现第一例行政裁定。截止至2018年，海关总署仅制定颁布21例行政裁定，其中20例是商品归类，1例为原产地确定。无论更新速度还是更新数量都无法满足进出口贸易的实际需要，不符合我国作为进出口贸易大国的地位。
1.详见：《中华人民共和国海关行政裁定管理暂行办法》（中华人民共和国海关总署第92号令） 2.上海海关学院贸易便利化科研创新团队：《“〈贸易便利化协定〉（TFA）的实施：挑战与对策”海关智库论坛综述》，《海关与经贸研究》，2017年第3期。 3.何晓睿：《中国海关行政裁定制度初探》，《海关与经贸研究》，2002年第2期。
2．三预制度
所谓“三预制度”指的是商品预归类制度、商品原产地预确定制度以及商品价格预审核制度。根据《归类管理规定》，商品预归类制度指在海关注册登记的进出口货物经营单位（以下简称申请人），可以在货物实际进出口的45日前，向直属海关申请就其拟进出口的货物预先进行商品归类。根据《中华人民共和国原产地条例》，商品原产地预确定制度是指进口货物进口前，进口货物的收货人或者与进口货物直接相关的其他当事人，在有正当理由的情况下，可以书面申请海关对将要进口的货物的原产地作出预确定决定，海关接受申报后，应当按照《原产地条例》的规定审核确定进口货物的原产地1。根据《进口货物价格预审核管理暂行规定》，价格预审核（以下简称“预审价”）是指经企业申请，货物进口地海关在货物实际申报进口前对其完税价格进行审核，货物实际申报进口时，海关按照预审价确定的完税价格计征税款。
1.厉力：《论原产地规则及其在区域贸易安排中的适用》，2008年华东政法大学博士论文。 2.详见：《中华人民共和国海关进出口货物商品归类管理规定》第十五条至第十九条。 3.详见：《中华人民共和国进出口货物原产地条例》第十二条至第十四条。 4.详见：《进口货物价格预审核暂行规定》。
虽然“三预制度”审查时间时间较海关行政裁定更短，其灵活性和便捷性在一定程度上缓解了海关行政裁定曲高和寡的缺陷，符合我国进出口贸易发展日新月异现状，且其从性质上属于针对申请人的具体行政行为，如果申请人对三预决定有异议，可以对其提出行政复议或者行政诉讼。
但它同样具备不足。首先，三类制度具体规定混乱不一致，具体表现为在申请人、可申请的货物范围、申请的时间、审查时间方面无法做到统一，这是由三项申请事项的复杂性确定的。如价格预确定制度是三项制度中最复杂的，因此在要求申请人具备一定的资质，货物范围一般为价格容易引发争议的货物，申请时间要求更接近实际进出口时间、审查时间不确定以及效力时间最短，这是因为商品的价格往往受市场波动影响大，而商品的归类和原产地的确定往往是相对不变的。其次，在效力范围层面，三项制度均只能在作出决定的直属海关境内有效，预归类决定仅对申请人进出口的同类货物有效，预审价更为严格，仅对申请企业申请的该批次货物有效，这与全国一体化通关改革的发展趋势不一致。最后，三预制度与海关行政裁定规则重复。预归类制度仅处理属于《中华人民共和国进出口税则》《进出口税则商品及品目注释》《中华人民共和国进出口税则本国子目注释》以及海关总署发布的关于商品归类的行政裁定、商品归类决定有明确规定的商品归类事项，对于上述文件未明确的货物，海关总署经过审核后告知申请人申请海关行政裁定。预归类申请人在经过预归类审查之后才知晓进出口货物属于现行规定和未明确类别的货物，须申请海关行政裁定，无疑造成申请的重复，降低海关工作效率，延长通关时间，增加进出口贸易成本。
综上所述，无论是海关行政裁定制度还是三预制度都有其优势以及不足之处，都无法契合《贸易便利化协定》对海关预裁定的规定，《海关预裁定暂行管理办法》规制的海关预裁定制度横空出世，是对此前的海关行政裁定制度和三预制度的整合。
（二）新法实施后施行的制度
2018年2月1日，《暂行办法》规定的海关预裁定制度正式实施。关于申请人，《暂行办法》规定有资格申请预裁定的是与实际进出口活动有关，并且在海关登记注册的对外贸易经营者。14号公告将其细化为，进口货物收货人或出口货物发货人。受理主体为对外贸易经营者登记注册地的直属海关。受理申请的直属海关，通常交由其内部的关税部门负责具体工作。在适用的货物范围方面，《暂行办法》限制在进出口货物的商品归类、原产地或原产资格、完税价格相关要素和估价方法等事项，基本涵盖海关行政裁定与“三预”制度处理得事项。对于申请时间，一般情况下申请人应当在货物拟进出口前3个月前提出预裁定的申请。但若申请人确有正当理由，经过其登记注册地的直属海关批准，可以在货物拟进出口前3个月内提出预裁定申请。14号公告对“正当理由”的界定予以明确：其一是由于不可抗力或者政策的调整致使预裁定的申请时间与进出口货物实际进出口时间之差小于3个月，其二是申请预裁定的企业在海关登记注册时间小于3个月。预裁定审查的对象是海关规章、海关总署公告等文件未对其税则归类、原产地或原产地资格、完税价格相关要素及估价方法作出明确规定的进出口货物。亦即，不是进出口的所有货物都必须经过预裁定，而是对上述报关事项规定不明时才需要进行预裁定。海关预裁定申请须通过“海关事务联系系统（QP系统）”或“互联网+海关”电子窗口完成，单据全部采用电子数据。这与单证电子化以及《贸易便利化协定》第一条“信息的公布与可获取”所规定的通过互联网提供信息的规定相呼应。
关于预裁定效力，《暂行办法》规定预裁定决定仅对申请人有效，从性质上看，其效力大小等价于“三预”制度，但低于海关行政裁定。但又因其可在全国关区适用，在效力的地域范围层面又与海关行政裁定相同，大于“三预”制度有效地域范围。除非预裁定所依据的法律、行政法规、海关规章以及海关总署公告相关规定发生变化影响预裁定决定的效力，预裁定决定
被给予统一的三年有效期。为防止重复申请得到不一致的决定结果，《暂行办法》第十三条还规定，申请人对于海关已经作出的预裁定决定所涉及的事项，在3年有效期内不得再次提出预裁定的申请。此外，预裁定决定对其生效前已经实际进出口的货物没有溯及力这一条款与海关行政裁定和“三预”制度别无二致，不影响此前关税的结算。
三、当下我国《暂行规定》面临的主要问题及其改进
在国内层面，与此前既存的被束之高阁的海关行政裁定制度及规则纷繁复杂“三预”制度对比，《暂行办法》所规定的预裁定制度进行了整合，平衡了海关行政裁定和“三预”制度在效力和灵活性之间的矛盾。然而放眼国际层面，我国的海关预裁定制度依然还未达到世界前列。将其置于国际层面，与TFA标准和发达国家海关预裁定制度的对比无法避免，从中亦能看到差距。
（一）我国预裁定制度与国际标准对比存在的不足
1．申请预裁定的海关事务过于狭窄TFA硬性规定预裁定必须包括货物的税则归类和货物的原产地确定两个事项。在满足硬性规定的前提下，鼓励根据特定事实用于确定完税价格的适当方法或标准及其适用，成员对申请海关关税减免要求的适用性，成员关于配额要求的适用情况，包括关税配额及成员认为适合作出预裁定的任何其他事项1。我国预裁定无疑满足了TFA的硬性规定，还囊括了进出口货物的完税价格确定方法及其适用。但是TFA的鼓励事项代表着预裁定制度的未来发展趋势，我国的预裁定制度还可以向更好的方向发展。与其他国家相比，预裁定在美国应用极为广泛，几乎涵盖了美国海关及边境保护局
1.宋亚朋：《〈贸易便利化协定〉分析及中国进路选择》，《海关与经贸研究》，2016年第6期。
机构内所有的执法事项，如商品归类、估价、原产地认定、入境程序、退税、延期缴税、关税配额申请资格认定、优惠政策资格认定、过境运输、引航及沿海运输法律等事项1。日本则参照美国的预裁定制度，从商品归类开始，进而推广到海关估价与原产地领域。欧盟则以认定书的方式来实施，分为商品归类认定书和原产地认定书两类。澳大利亚海关的预裁定包括三类，分别是进口货物税则归类的约束性预裁定、决定是否可享受优惠关税待遇的原产地规则建议以及有关进口货物完税价格估定有关事项的建议。
2．预裁定申请人的范围有待放宽
TFA规定为“出口商、进口商或任何具有合理理由的人员或其代表”，这个范围已经明显大于目前很多国家立法规定的范围。但TFA又规定“一成员可要求申请人在其关境内拥有法人代表或进行注册”，赋予成员国一定的限制权力。同时又强调这些限制“尽可能避免对申请预裁定的人员类别构成限制，并应特别考虑中小企业具体需要。这些要求应明确、透明且不构成任意的或不合理的歧视。”这是因为改《协定》是WTO规则的组成部分，TFA必须照顾各成员方的需要，因此在制定规则的过程中，既要尊重欧美发达国家的要求，也必须考虑其他国家尤其是发展中国家的实际执行力。因此TFA条文处处可见博弈留下的痕迹。
美国海关规具备申请预裁定资格的是进出口商，对于该事项具有“直接和显著利益”之人，以及经上述各方授权的代理（如报关经纪人）。日本和澳大利亚对申请人的定义较为泛化，分别称之为进口商和贸易商。我国出于降低行政成本、避免企业滥用预裁定以及我国实际执行力等方面的考虑，我国对预裁定申请主体进行了一定程度的限制，但《暂行办法》还是基本符合TFA的标准。且相较于海关行政裁定的申请人而言，预裁定的申请主体已经从经营单位扩大到实际收发货人。这不失为一种进步。
3．关于预裁定决定的效力
TFA仅要求成员方在以合理时间内维持预裁定决定的合理性，除非预裁定决定所依据的法律、事实或情形法发生变化。《暂行办法》则设置了3年的有效期，符合TFA的标准。美国海关对有效期不作设定，除非裁定被修订或撤销，为进口商的经营活动提供了充分的制度保障。日本海关与我国海关相同，设置3年有效期，澳大利亚海关预裁定有效期为5年。笔者认为其根源在于各国法律制度和所属法系存在差异。美国和澳大利亚属于英美法系，拥有“判例法”和“遵循先例”的传统，其对本身立法和司法制度适应法律实践变化的能力十分自信，因此设置较长的有效期。而日本属于大陆法系国家，我国虽属于中国特色社会主义法系，但根源上还是与大陆法系更为接近，为在维护法律的稳定性和适应实际需要的灵活性之间取得平衡，在设置有效期时更为保守。
4．进一步细化预裁定决定的公开事宜
根据《暂行办法》第十七条，海关可以对外公开预裁定决定的内容，但涉及商业秘密的除外。规定的字面意思，预裁定决定是否公开是海关的选择权，海关可以公开也可以不公开，可以全文公开也可以部分公开，也没有涉及公开渠道。
美国海关的做法是，除了申请人按照美国有关保密的法律要求对其专门业务信息不予公布外，大部分的海关预裁定都在美国海关网站上公布，通过美国海关裁定在线搜索系统获取，不仅是美国贸易商，全球贸易商都可以获取。日本海关通过其官网公开预裁定决定，但是隐去申请人的个人信息资料，对于一些含有机密信息的预裁定决定，设置一个静默期（一般为180天），静默期届满予以公布。但澳大利亚海关出于对申请人机密和商业敏感信息的保护，仅通过TAPIN系统公布预裁定决定，只有海关内部人员方可接触。
1.海关总署国际合作司：《〈贸易便利化协定〉解读》，中国海关出版社，2017年，第95～96页。
5．对于预裁定决定的救济方式
TFA第三条关于预裁定的条款并未涉及救济问题，而是在第四条中对所有TFA实质条款的救济方式予以统一交代。TFA第四条是关于“贸易商获得申诉与审查权利”的规定。它规定了贸易商有权对海关所作行政决定进行申诉与审查，成员方应当在合理时间内作出上诉或审查决定并告知理由，以便其进一步寻求救济。除此之外还强调非歧视原则在申诉与审查过程中的重要作用。诚如上节所述，我国的海关行政预裁定属于针对特定申请人的具体行政行为，在我国行政救济法律体系中，可以选择行政复议或行政诉讼两种手段其一进行救济。
在美国，预裁定申请人不赞同预裁定决定结果，可向美国海关提出复议。若复议被否决，可向审查美国海关行政行为的专门性的司法审查机构—国际贸易法院申请审查。在澳大利亚，如果申请人对预裁定结果不满，可以请求澳大利亚海关复核，也可以向行政诉讼法庭提交申请审查该决定，但前提是先支付关税。如果对行政诉讼法庭的决定不满，还可以向联邦法院申诉。日本进口商仅能对以书面形式做出的预裁定决定向海关提出异议。
（二）进一步完善我国预裁定制度的法律思考
1．顺应贸易便利化的发展趋势，扩大可裁定的海关事务范围
美国的预裁定制度是我们可以学习的对象，下一步可将关税配额甚至更多的海关事项纳入该范围。其次，我国先于欧盟将海关估价纳入可裁定的海关事务范围，说明这一决定具有一定的进步性。但对于贸易事实变化对预裁定决定效力的影响，我们也应当警惕。最后，优化估价方法，另一方面适度放松《暂行办法》第13条的限制，允许对外贸易经营者在贸易事实发生重大变化的情况下于有效期内再次申请预裁定。
2．除了涉及商业秘密的预裁定决定书之外，所有的预裁定决定书应当通过指定渠道全文公开
一方面发挥社会对海关事务的监督，另一方面对外贸易经营者可以依据公开的预裁定决定书进行提交预裁定前的手续准备，也可以对预裁定结果进行预测。也可以借鉴日本海关对于“静默期”的规定，给予申请人机密和敏感信息一个缓冲期和冷却期，待期限届满之后再行公布。
3．明确规定可拒绝作出预裁定的情形
TFA列举了以下两种：一是该申请包含在申请人提请任何政府部门、上诉法庭或法院审理的案件中；二是所提问题已由任何上诉法庭或法院作出裁决。但是我国没有对此作出规定。明确了针对已由行政部门或司法机关受理的案件可以驳回预裁定的申请。这主要是因为，针对此类案件，若允许申请人同时提起预裁定申请，则属于同一案件重复处理，会降低效率且增加工作量。直接由行政部门和司法机关受理案件，处理结果的效力等于或者大于预裁定，因此无需预裁定。
4．对旧制度进行法条清理
关于《暂行办法》与现有“三预”规定条文效力关系，《14号公告》规定，《中华人民共和国海关进出口货物商品归类管理规定》第十五条至第二十条自2018年2月1日起停止实施。同日起，海关不再受理预归类、原产地预确定和价格预审核的申请。海关总署并未使用“废止”等措辞明文废止“三预”制度，以往散见于各行政法规、海关规整以及海关规范性文件中关于“三预”的条文效力如何，《暂行办法》并未涉及。从立法的协调性来说，这一做法委实不妥。虽然可以依据《立法法》
同一机关制定的规定，新法优于旧法，可以解决，但这也体现出我国法律的现状，存在大量重复性条文，新旧更替问题很突出，法律检索任务很重。
结束语
《贸易便利化协定》是“巴厘一揽子”协定中最务实、最具体的成果。而《关预裁定管理暂行办法》则是对《贸易便利化协定》中的预裁定制度的国内法转化，是海关总署为具体落实WTO成员义务，提升海关行政水平与世界标准接轨而制定的。其较好地处理立法稳定性和法律适用的灵活性之间的矛盾，在海关行政裁定和“三预”制度各自的优缺点之间进行平衡，极大地提升贸易便利化水平。虽然我国的海关预裁定制度基本满足TFA的标准，但是TFA标准仅仅意味着“合格”，想要切实、显著地提升海关行政水平，使其能与发达国家的海关监管制度相平分秋色，符合我国货物贸易大国的国际地位，我国海关还有进一步努力的空间，如进一步扩大海关预裁定事务的范围，为防止行政重复处理而明确可拒绝作出预裁定的情形，细化和提升预裁定决定书的公开方式和公开程度，妥善处理海关预裁定制度与“三预”制度条文新旧衔接的问题等。
作者简介：曾焱，上海对外经贸大学法学院2017级硕士研究生。
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