观念与制度：理解干部概念的两个维度

作者：李美啸  2019-12-09 17:11  新传播    【字号：大 中 小】

从动态的历史的角度出发，当代中国干部概念可以从观念和制度两个维度来理解。前者是从意识的、规范的视角认识“干部”，他们是战争年代革命者形象的延续。革命者在思想上有坚定的理想信念和一心为公的精神境界；在行为上遵守民主集中制原则并密切联系群众。后者是从组织的、结构的视角认识“干部”，他们是在中共领导的组织中承担特定职责的脑力劳动者。制度中的干部追求个人利益，行为受制度约束。这两个维度既有共通之处，又存在张力，共同构成了当代中国的干部概念，体现了国家治理现代化转型的艰难性和复杂性。

[摘要]从动态的历史的角度出发，当代中国干部概念可以从观念和制度两个维度来理解。前者是从意识的、规范的视角认识“干部”，他们是战争年代革命者形象的延续。革命者在思想上有坚定的理想信念和一心为公的精神境界；在行为上遵守民主集中制原则并密切联系群众。后者是从组织的、结构的视角认识“干部”，他们是在中共领导的组织中承担特定职责的脑力劳动者。制度中的干部追求个人利益，行为受制度约束。这两个维度既有共通之处，又存在张力，共同构成了当代中国的干部概念，体现了国家治理现代化转型的艰难性和复杂性。

[关键词]干部概念 观念 制度 张力[中图分类号]D262.3[文献标识码]A[文章编号]1671-3575（2019）02-0069-07

“干部”是当代中国政治中特有的概念，多年来学界对它有过这样那样的研究。不过这些研究大多是从各自的目的出发静态地定义“干部”¹。这些定义增加了理解“干部”的经验性材料，但却无助于更深刻地认识和把握概念本身。原因在于“干部”是一个历史概念，它在不同的时期具有不同的内涵，这些内涵经过历史的演绎变迁，在今天相互交织缠绕，静态的定义只能呈现出概念的部分图景。因而对它的理解应向纵横两个方向展开，在纵向上应有细致的历史梳理；在横向上则应有相应的理论视野。本文试图以“干部”涵义的历史演变为基础，从观念和制度两个维度对其进行重构，从而为理解干部概念建立一个分析框架²。

1.孙矩：《干部概念研究》，《山东社会科学》，1993年第1期。   2.观念是一种社会意识，产生于特定的社会背景，具有独立性和规范性。制度则是嵌入政体或政治经济组织结构中正式的程序、规则、规范，能够约束个人的行为，具有共享的价值和意义。—参见B·盖伊·彼得斯：《政治科学中的制度理论》，上海世纪出版集团，2011年，第18页。

一、观念中干部的涵义与特征

“干部”是从日语翻译过来的外来词。日文中的“幹部”有三个含义：相对于枝叶的树干的意思，即中心部；团体、公司的首脑，即首脑部；部队中对将校、下级士官的称谓¹。引入中文后，“干部”剥去了日语原有的非政治性含义，成为一个政治领域的专有名词。据笔者考证，最早出现“干部”一词的中文文献，是梁启超在横滨主办的《清议报》1901年第100期“时论译录”栏目中，翻译自《东京日日新闻报》的《明治政党小史》，译者是留日的中国学生，“其干部之组织，则设总理及副总理各一名，党议员若干名，干事五名，俱属党员公选”²。

“干部”最初在汉语中有两个意思，一是指政党、社团、政府等的主干机构。孙中山《革命原起》：“遂开乾亨行于（香港）为干部﹐设农学会于（羊城）为机关。”³不过据笔者考察，这一用法在建国后已不多见。二是政党、军队、社团中的骨干人员。如《古应芬纪录之大元帅东征日记跋》中所记：“然皆以转战经年，未得苟息，其干部死亡过半，不耐于作战，理有固然。”⁴这个涵义是之后干部概念在中国演变的基础。

（一）观念中干部的涵义

观念中的干部，概括地说，是指存在于人们头脑中的干部的理想形态。观念中的干部起源于革命战争年代的革命者形象。在中共早期，干部指执行党的任务的积极分子，他们是领导和参与工农、军队、青年及少数民族等革命运动的骨干，是以推翻现政权为目标的职业革命者。首先，干部是工农运动中的领导或积极分子。“他们（工农群众）在这种初期解放运动中因客观的情形，不免是一种缺乏组织的状态，苟能有大批的干部人才及上面的正确领导，亦能有很多的补助”⁵。第二，干部是军人运动的骨干。“在政治方面，目前国民军具有更强的革命性，并要求我们派遣革命的政工干部”⁶。“选得力的干部去白区进行工作，特别是苏区四周的据点和炮台里面的难民与守兵的运动”⁷。第三，干部是青年运动中的领导或积极分子。“城市工作没有大的进展，干部缺乏得厉害，团特委原是九人，因工作的变动与牺牲，现只六人了，指导上实不健全”⁸。第四，干部是领导少数民族运动的骨干。“急需派出一批负责干部到大规模的回族农民起义的地区去……领导它们。争取回民起义群众转向自己方面的斗争”⁹。作为革命者的干部，时刻处于严酷的战争环境，随时都有被捕和牺牲的危险。因此他们必须具有以下素质：在思想方面有坚定的理想信念和一心为公的精神境界。“每个共产党员入党的时候，心目中就悬着为现在的新民主主义革命而奋斗和为将来的社会主义和共产主义而奋斗这样两个明确的目标”¹⁰，“十余年来，经手的款项总在数百万元，但一点

1.[日]日本大辞典刊行会编：《日本国语大辞典》（第五卷），小学馆，1973年，第427页。   2.佚名：《时论译录：明治政党小史（东京日日新闻报）》，《清议报》，1901年12月31日.作者为留学生，参见[意]乔治·萨托利：《政党与政党体制》，王明进译，商务印书馆，2006年，第7~9页。   3.罗竹风等：《汉语大词典》第2卷，汉语大词典出版社，1988年，第946页。   4.古应芬：《民国十二年大元帅东征日记》，民智书局，1926年，第36页。   5.张太雷：《张太雷文集》，人民出版社，2013年，第490页。   6.中国李大钊研究会编：《李大钊文集》，人民出版社，1999年，第115页。   7.江西省委研究室编：《方志敏全集》，人民出版社，2012年，第425页。   8.邓中夏：《邓中夏全集》下卷，人民出版社，2014年，第1650页。   9.瞿秋白：《瞿秋白文集》第6卷，人民出版社，2013年，第362页。   10.毛泽东：《毛泽东选集》第3卷，人民出版社，1991年，第1059页。

一滴用之于革命事业”，“矜持不苟，舍己为公，却是每个共产党员具备的美德”¹。在行为上遵守民主集中制原则并密切联系群众。“无产阶级是被压迫的阶级、手里没有权力的阶级，要从被压迫的地位、没有权力的地位求得解放，取得权力，非有严肃的纪律不可，必须坚持集中统一、思想一致、行动一致，保持党的纯洁性”²。“群众是我们革命的基础，革命运动的成败，完全要看群众运动的基础如何”。“通过群众可以造起浓厚的革命空气，胜过敌人的压迫”³。

总的来讲，在革命时期，正如毛泽东所概括的那样，“共产党的干部，应是以能否坚决地执行党的路线，服从党的纪律，和群众有密切的联系，有独立的工作能力，积极肯干，不谋私利为标准”⁴。

（二）观念中干部的特征

新中国成立后，作为实体的革命干部因战争环境的消失而退出历史舞台，但革命者的形象却成为干部的理想模型继续存在于中共的意识形态之中。中共对干部在思想和行为上的要求几乎没有发生改变。改革开放前，老一辈革命家仍然用革命干部的标准要求全体干部。改革开放后，尽管社会政治经济形势发生了巨大变化，中共对干部的要求却仍未改变。

在思想上，理想信念与大公无私仍然被不断强调。“我们过去几十年艰苦奋斗，就是靠用坚定的信念把人民团结起来，为人民自己的利益而奋斗。没有这样的信念，就没有凝聚力”⁵。“理想信念坚定，是好干部第一位的标准”，“如果理想信念不坚定，不相信马克思主义，不相信中国特色社会主义”，“这样的干部能耐再大也不是我们党需要的好干部”⁶。“作为党的干部，就是要讲大公无私、公私分明、先公后私、公而忘私……”⁷在行为上，干部仍然要坚持民主集中制并密切联系群众。“解放思想，开动脑筋，一个十分重要的条件就是要真正实行无产阶级的民主集中制。我们需要集中统一的领导，但是必须有充分的民主，才能做到正确的集中”⁸。“所有的同志都要密切联系群众，特别是同非党员群众商量问题，依靠群众解决问题”。“如果脱离实际，脱离群众，看不起群众，遇事不同群众商量，不同非党人士商量，天天看领导的脸色，将来一定要栽大跟头”⁹。

由此可见，建国后，战争年代革命者在思想和行为上的特征作为一种标准被中共继承下来，具有了规范性意义，它是当代中共干部的理想标准和意识形态，因此可以被认为是理解干部概念的观念维度。

二、制度中干部的涵义与特征

（一）制度中干部的涵义

制度中的干部，简单地说，是在中共领导的组织中承担特定职责的脑力劳动者。制度中干部的雏形产生于中共领导的军队。大革命失败后，中共意识到了军队的重要性，不再满足于仅从外部发动军人运动，而开始从内部领导军队，这些从内部领

1.方志敏：《可爱的中国》，人民出版社，1982年，第162页。   2.中共中央文献研究室编：《毛泽东文集》第3卷，人民出版社，1993年，第260页。   3.恽代英：《恽代英文集》下卷，人民出版社，1984年，第906～907页。   4.毛泽东：《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，1991年，第527页。   5.邓小平：《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年，第190页。   6.7中共中央文献研究室编：《习近平关于党的群众路线教育活动论述摘编》，中央文献出版社，2014年，第34、38页。   8.邓小平：《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第144页。   9.邓小平：《邓小平文集》中卷，人民出版社，2014年，第306页

导军队的骨干也被称作干部。“因为下级干部死伤太多，敌军俘虏兵往往过来不久，就要当连排长；今年二三月间的俘虏兵，现在有当了营长的”¹。制度中干部的涵义在中共到达陕北、初步建立政权之后逐步明晰起来。此时，党组织不仅仅要领导群众运动，还要管理地区内的公共事务。政权内党、政、军、群系统的划分初步显现，各组织内人员的分工初步形成，“干部”成为与特定职务相联系的脑力工作者。干部是与战士相对的、军队内各层级的领导和骨干。“有一个战士开了小差，干部包藏不报，要这个战士少出公粮干部吃了”²。干部是与勤杂人员相对的党政各部门的领导和骨干。“当经依据简政原则与各该部门性质，决定民政厅本部门干部三十一人，什务人员³十五人；边区保健委员会干部一人；边区防疫委员会干部二人，什务人员一人”⁴。干部是与人民群众相对的党政部门工作人员。“无论征收和调查均先把干部（特别是乡级干部）本身的问题解决了，再谈人民的个别不积极或偏袒”⁵。此外，干部也不局限于党内人员，党外人士具有同样的职务，也是干部。如毛泽东曾提出：“凡与我党共事的党外人员，在法律上是与共产党员完全平等的。……在学习上……无论在职干部教育或学校教育，党外人员均与共产党员有同样的学习权利。”⁶新中国成立之后，除政权建设外，中共还要领导工业和社会建设。因此，延安时期形成的，党政军群系统内的干部与非干部的分类方式也延伸到了企业和事业单位。在这些组织里，干部是与工人身份不同的脑力劳动者。“工矿企业、事业机关如果需要提拔工人当干部，须经市委批准”⁷。改革开放后，中共开始推行市场化改革，国家不再干涉私人企业的人事问题。但在中共直接领导的部门，如党政机关、企事业单位、群众团体、居委会、村委会等机构中，占据特定职位的从事脑力劳动的工作人员仍然被称为干部，如从事领导、管理、技术、文字、教育科研等工作的人员。

（二）制度中干部的特征

制度中的干部，在价值态度、行为方式方面展现出一些不同于观念中干部的特征。第一，追求个人利益。制度中的干部处于和平、稳定的环境之中，他们除了工作之外，还有个人生活，例如家庭生活、个人的兴趣爱好等。因此他们会产生除工作之外的个人诉求。这样，干部的个人目标就与组织目标发生了分离。组织目标可以只是干部诸多人生目标中的一个，甚至组织本身也可能成为干部实现自己目标的工具。在这种情况下，干部对个人利益的追求就成为不可避免的现象，特别是在商品经济秩序确立、个人主义盛行之后。“现在有一些值得注意的现象，就是没有理想、没有纪律的表现，比如说，一切向钱看。……有的党政机关设了许多公司，把国家拨的经费拿去做生意，以权谋私，化公为私”⁸。第二，行为受制度约束。新中国成立后，干部就处于不断地制度化与规范化的进程之中。这种制度化，从横向上看，是干部分工的专业化与管理的类别化；从纵向上看，是干部的等级制与管理的层级制。1953年，中央提出建立干部的分级分类管理制度，在提及制度建设的必要性时指出，“由于近几年来工作的分工日益精密，组织机构日益增多，干部队伍迅速扩大，而且多数干部已逐渐并必须进一步在专业

1.毛泽东：《毛泽东文选》第1卷，人民出版社，1991年，第64页。   2.4陕西省档案馆，陕西省社会科学院编：《陕甘宁边区政府文件选编》第6辑，档案出版社，1988年，第72、318页。   3.什务人员，即勤杂人员，如传达、通讯、勤务、马夫、采买、担水、伙夫等。   5.陕西省档案馆，陕西省社会科学院编：《陕甘宁边区政府文件选编》第4辑，档案出版社，1988年，第447页。   6.中共中央文献研究室编：《毛泽东文集》第2卷，人民出版社，1993年，第398页。   7.中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第10册，中央文献出版社，1993年，第46页。   8.邓小平：《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年，第111～112页。

的工作中固定下来，现行的管理干部的方法已不能完全适合于当前的需要” ¹。1955年工资制的实行对干部本身进行了级别化的处理。改革开放后建立的公务员制度，对党政干部的纵横划分更为细致，将干部的职位分成了综合管理类，专业技术类和行政执法类；职务分成了领导干部与非领导干部；职级分成了27级。除公务员系统外，事业单位、国有企业也开始根据各领域的特点，对干部进行更细致的划分。“在学校里面，应该有教授（一级教授、二级教授、三级教授）、副教授、讲师、助教这样的职称。在科学研究单位，应该有研究员（一级研究员、二级研究员、三级研究员）、副研究员、助理研究员、研究实习员这样的职称。在企业单位，应该有高级工程师、工程师，总会计师、会计师等职称”²。干部的这种制度化取向使干部处于各种规范的约束之下，如公务员有《国家公务员法》，国有企业有《中央企业领导人员暂行管理规定》，事业单位有《事业单位领导人员管理暂行规定》，各单位内部还有各种人事管理规定，因此干部的行为将受到制度的影响。干部的专业化和管理类别化意味着他们将按照客观的专业的标准处理现实问题，等级化则意味着他们将被置于上级权威的统一领导之下，按照上级的指令办事。 

三、观念中的干部与制度中的干部的关系 

从以上的分析可以看到，观念中的干部与制度中的干部之间的差异很大。一方是在战争中信念坚定不求私利的革命者，另一方是和平环境中追求个人利益，行为要受制度约束的一般人，但他们同时又都指代当代中国的干部。因此若将这两种不同的认识进行比较分析，可以发现二者有相交和矛盾两种关系形式。 

（一）一致关系 

目的与手段的一致。制度中的干部行为受制度约束，所以可以通过制度设置，让制度中干部的行为符合观念的要求。制度中的干部因此能够成为中共实现自己目标的工具。中共是一个有使命感的政党，在每个历史时期都有阶段性目标，也有要实现共产主义的最高目标。在观念中，干部必须将这些价值目标作为自己的理想信念。为了实现这种观念，中共通过培训制度、奖惩制度等将本党的价值理念作为一种规范和激励赋予干部，从而实现观念和制度的统一。习近平提出各级党校要将党性教育作为干部培训的主要内容，包括理想信念教育、党的宗旨教育、党史国史教育、革命传统教育、道德品行教育、法治教育等³。在激励制度方面，改革开放以来，在以经济建设为中心的目标引导下，中共将干部晋升作为激励手段，使中国经济实现了快速增长⁴。 

集中统一的取向一致。在观念中，干部要遵守集中统一的组织原则。制度中的干部因处于等级化的权威体系之中，也有集中统一的属性。因此在组织形式上，观念与制度得到了统一。“党的纪律是个人服从组织；少数服从多数；下级服从上级；全党服从中央”。民主集中制的目标是“达到党的统一”，“把几十万党员结合成一个统一体”⁶。在当代中国的政治实践中，中共用干部委任制、纪检监察制等制度实现对下级干部的监督。《党政领导干部选拔任用工作条例》在干部任用的条件中明确

1.中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第4册，中央文献出版社，1993年，第266页。   2.邓小平：《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第224页。   3.习近平：《在全国党校工作会议上的讲话》，人民出版社，2016年，第17页。   4.周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》，2007年第7期。   5.毛泽东：《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，1991年，第528页。   6.刘少奇：《论党员在组织上和纪律上的修养》，中共中央党校出版社，1981年，第3页。

指出，干部要“在思想上、政治上、行动上同党中央保持高度一致，经得起各种风浪考验”。《党内监督条例》中列出监督的内容之一，即是“维护党中央集中统一领导，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，贯彻落实党的理论和路线方针政策，确保全党令行禁止”。

（二）张力

两种维度之间除了有一致性，还存在着明显的张力。干部出发点的张力。观念中的干部，目标是取得革命胜利，为党的事业而努力，并不追求个人利益。制度中的干部，则有追求个人目标的取向，他们有个人的私利。因此当中共用一心为公的革命者标准要求有私利追求的干部时，干部追名逐利的行为就是不能容忍的。“闹地位，闹名誉，讲究吃，讲究穿，比薪水高低，争名夺利，这些东西多起来了”，“听说去年评级的时候，就有些人闹得不像样子，痛哭流涕”，“你那个什么级，就是评得不对，你也要吞下去”，“共产党就是要全心全意为人民服务，不要半心半意或者三分之二的心三分之二的意为人民服务”¹。同样的，当制度中干部用私利的正当性来为自己辩护时，中共对干部为公的要求也不会有任何更改。“有人说，现在不要讲‘大公无私’了，因为干部的合理合法利益也要承认，应该是‘大公有私’。这是一个谬论！……如果连这一点都不讲了，我们党还是中国工人阶级先锋队吗？”“作为共产党员，作为党的干部，只有一心为公，事事出于公心，才能有正确的是非观……”²

干部工作方式的张力。观念中的干部，其工作是需要深入发动群众才能完成的，如游行示威、土地革命、征兵征粮等，只有取得了群众的支持和帮助，这些工作才能顺利开展。而制度当中的干部，处于等级制的结构中，工作内容是由上级安排的，工作成绩是由上级评定的，工作形式是以书面文件为基础的，这几种因素的叠加，使得干部不得不坐在办公室里。因而在事实上，对于制度中的干部来说，深入群众做工作是很难完成的任务。例如即使是离群众距离最近的社区干部，在多数时候，也很难深入群众，与他们打成一片。而且干部本身就从事与生产者不同的管理工作，不同的劳动分工也将拉开二者之间的距离。“干部脱离群众还有一个根源，就是过去，干部包括我们的军队，生活在群众中，和生产者是接近的，有时自己还种一点地，不种地也能天天看到老百姓，哪一家吃什么饭，哪一家地肥料不够，都清楚。……现在进城了，住大机关了，住的房子很漂亮。……生产者的情感不熟悉了，他们的问题不了解了”³。基于这种矛盾，若中共用观念的标准要求干部与群众在一起生产劳动，会影响干部的本职工作和专业化发展，引发他们的不满。如1960年中央机关下放干部去农村劳动，“很大一部分人由于工作上、生活上存在一些实际问题，思想很不稳定，工作不安心。其中，有的缺乏农村工作经验，不熟悉当地生产、语言，不习惯当地生活，不愿意继续在当地农村基层工作；有少数专业技术干部要求照顾自己的专长，分配做本行工作；有的患了疾病，不能坚持工作；有的家务负担重，要求调整工作地区，以解决其实际困难”⁴。从干部为躲避劳动下放列举的各种理由可以看出，用强制命令的手段让干部与群众一同生产生活困难重重。同样地，若是转换观念，承认干部脱离群众的合理性，则违背了中共的根本宗旨。

1.中共中央文献研究室编：《建国以来毛泽东文稿》第6册，中央文献出版社，1992年，第399～400页。   2.中共中央文献研究室编：《习近平关于党的群众路线教育活动论述摘编》，中央文献出版社，2014年，第38页。   3.中共中央文献研究室编：《邓小平文集（1949-1974）》中卷，人民出版社，2014年，第305页。   4.中央档案馆，中共中央文献研究室编：《中共中央文件选集（1949-1966）》第40册，人民出版社，2013年，第395页。

干部地位的张力。在观念里，干部与干部，干部与非干部，地位都是平等的，革命者之间只有分工的差别，而无地位的差异。就组织原则而言，民主集中制是在广泛的民主讨论基础上意见的集中，它要求少数服从多数。这种民主的前提是组织成员之间关系平等，可以进行平等的对话，享有同等的投票权。就物质待遇而言，革命时期受客观条件和组织观念影响，组织内部待遇差别并不明显¹。毛泽东曾提出官兵一致，“军队应实行一定限度的民主化，主要的是废除封建主义的打骂制度和官兵生活同甘苦”²。“我们八路军、新四军，历来依靠官兵一致，获得了光荣的胜利”³。然而建国之后建立的干部制度本身却是一个层次分明的等级体制，组织中的干部在权力地位和物质待遇方面都有相当的差异，而且这种差异是制度化的。因此，当用平等的观念去衡量制度中干部时，必然要发生抵牾。毛泽东曾就工资制实行后干部之间出现的不平等关系非常不满。“那次改变（指实行工资制）有很大缺点，接受了等级制，等级森严，等级太多了，评成三十几级……不仅高级干部的薪金太高了，而且因为你高一级，我低一级，那么大的差别，弄成‘父子关系，猫鼠关系’，把党的传统都丢掉了”⁴。基于这种矛盾关系，若强行对制度进行修改以符合观念的要求，则会破坏制度的激励功能，影响人们工作的积极性。例如文革时期军队取消了军衔制，事业单位取消了各种职称，“干好干坏一个样，干多干少一个样，吃大锅饭”，对人才培养和社会的发展都产生了消极影响⁵。同样地，若放弃平等化追求，将等级化作为干部之间关系的准则，则完全不符合中共的理想。

从对概念的历史梳理出发，本文归纳出理解当代中国干部概念的两个维度，即观念的维度和制度的维度，并通过对两个维度的比较分析，认为它们有相交和矛盾两种关系。一方面制度与观念可以在手段和目的上实现合作，在集中统一的取向上达成一致。因而在这两个方向上的改革相对更易于实现预期。另一方面两个维度的干部行为出发点、工作方式和组织中的地位三个方面是相互冲突的，而且这种冲突无法得到有效缓解。无论是改变制度以符合观念还是改变观念以符合制度都显得困难重重。从两个维度产生时间和基础来看，观念中的干部产生于战争年代，带有革命色彩；制度中的干部则形成于现代化建设时期，带有理性化和法治化的色彩。对处于转型期的当代中国来讲，干部概念所蕴含的这两个维度，体现了国家治理从传统向现代转型的艰难性和复杂性。

作者简介：李美啸，中国人民大学国际关系学院2015级中外政治制度专业博士研究生。北京100872

【责任编辑杨从从】

1.杨奎松：《从供给制到职务等级工资制—新中国建立前后党政人员收入分配制度的演变》，《历史研究》，2007年。   2.毛泽东：《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，1991年，第511页。   3.中共中央文献研究室编：《毛泽东文集》第3卷，人民出版社，1996年，第238页。   4.毛泽东：《读斯大林〈苏联社会主义经济问题〉谈话记录》，转引自杨奎松：《从供给制到职务等级工资制—新中国建立前后党政人员收入分配制度的演变》。   5.邓小平：《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第220～224页。