人类历史上真正的制度变革都非常不容易，真正成功的制度革命也历经波折重重。多数情况下，一种制度的“变革”比一种制度的“产生”更难。人类学研究表明，制度的变革是人类根本性的变革，制度的进步是人类真正的进步。

■秦德君

人类自１６世纪以来被认为世界进入了“现代性”（Modernity）阶段，现代国家成为民族聚合的政治方式，而国家制度能力决定了现代国家的实际发展效能。英国社会学家吉登斯认为，“现代性是指社会生活或组织模式，大约十七世纪出现在欧洲，并且在后来的岁月里，程度不同地在世界内产生着影响”，但事实上，“现代性”更在人类的规制规模和规制质量上体现出来。

历史学者伯恩斯和拉尔夫在《世界文明史》中谈到，新石器时代是迄今世界历史上“最有意义的时代”，因为这时不仅物质进步的水平上升达到了新的高度，人们比他们的任何祖先都更能掌握周围环境，还在于“各种制度得以形成”。这种“制度得以形成”虽是革命性的，却是不自觉的，也是不稳定的。在自然状态的重复博弈中，某种制度也可以演化而产生，形成规范社会成员的各种规则，但这种内在制度不可能形成稳定的均衡状态，因其每个社会成员都存在激励偏离均衡的动力。

国家制度能力是国家的根本能力，更是一种“现代性”的特质。国家的本质在于提供制度和维系制度，亦即制度经济学家诺斯提出的，国家的主要作用在于界定和实施产权结构。一个国家的竞争力，归根结底是制度的竞争力。国家制度能力构成主要表现在两方面：一是提供规制的能力；二是运用制度进行治理的能力。

具体来说，国家制度能力，首先是制度建设（包括制度设计）与制度供给的能力，能为国家和社会发展提供稳定的规则体系。在所有的国家能力中，这种能力最重要也是最高的能力。制度经济学把制度分为“正式制度”和“非正式制度”两种，“正式制度”须由国家来提供；而包括价值信念、伦理道德、文化传统等在内的“非正式制度”，同样需要由国家来引导调适，虽然它是在长期文化演进中累积而成。

其次是推动制度变革的能力。马克思曾指出，制度是一种“特殊的社会存在物”。其“特殊”的一种表现，在于制度也是一种社会“沉淀物”，一经生成即易“硬化”，形成所谓“路径依赖”（Path　dependence）。德国社会学家马克斯·韦伯谈到：“一旦充分实行的科层体制，就属于最难摧毁的社会实体”，因为这种体制结构是“建立在它的‘技术的’优势之上的，如同在技术的整个领域里一样，在这里也就导致了这种结果：凡是较老的结构形式以一种特别发展的技术上对现存需求的适应性发展其职能的地方，这种进军恰恰是最缓慢的。”

人类历史上真正的制度变革都非常不容易，真正成功的制度革命也历经波折重重。多数情况下，一种制度的“变革”比一种制度的“产生”更难。人类学研究表明，制度的变革是人类根本性的变革，制度的进步是人类真正的进步。

再者是运用制度进行治理的能力。“制度治理”与“非制度治理”是人类社会两种基本的方式。制度作为内生变量，对经济增长有着重大影响，制度因其覆盖面广、集成性强，比非制度化方式更具有治理效能。只有制度能大规模解决社会问题。人类社会“利好”大部分是由规制来提供的。诺斯通过论证包括产权制度在内的制度激励功能，解释了人类社会经济增长的真正动因。我们可以把人类所有的文明进步，都归纳为是制度变革带来的结果。现代国家治理，本质上是指制度治理。最大限度地以制度思维、制度方法来提升治理绩效，是一种非常重要的国家能力。

国家制度能力是国家的根本能力。国家治理体系与治理能力现代的核心，是提升国家制度能力。人类“现代性”是由制度为骨架的现代文明体系来标定的，制度不仅是经济增长的内生变量，更是文明秩序的变量。正如伯恩斯和拉尔夫在《世界文明史》中论及的，“政治的、社会的和经济的制度已经发展到至少足以解决一个复杂社会的秩序、安全和效能的某些问题这样一个阶段，那么这个文化就应当可以称为文明。”

（作者系中国领导科学研究会常务理事、上海政治学会副会长）