漫画：颜庆雄

引子：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）近日发布，该行政协议司法解释全文共２９条，自２０２０年１月１日起施行。根据《规定》，以政府换届、领导更替为由毁约的要担法律和经济责任。本期思与辨就该问题进行讨论。

■主持人：赵鑫

■嘉宾：和静钧（西南政法大学政治与公共管理学院副教授）

左德起（深圳大学法学院教授）

李文军（广西师范大学政治与公共管理学院副教授）

推动责任政府、诚信政府的建立

主持人：《规定》的出台将对行政机关产生哪些影响？

和静钧：行政协议与普通契约相比，有其特殊性，但本质还是属于合同范畴，适用于合同法。此次出台的司法解释，在承认行政协议的特殊性之外，正本清源，申明了行政协议的契约法属性，使行政协议得到了合同法精神的指引，避免出现“同案不同判”的情况，强化了行政机关守信践诺的形象，这对于建设法治政府、诚信政府至关重要。此外，《规定》的出台还能使行政机关的行为结果更加可预期，增加企业形势预判的正确性，有利于构建良好的营商环境。

左德起：《规定》的出台能够预防行政争议的发生，对行政机关的行政协议行为产生约束，促使其遵守契约。其中，《规定》明确了行政机关在行政协议争议案件中的举证责任，即行政机关对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任，这将使行政机关更加注重对其行政协议合法性的审查。总的来说，《规定》能够保护合法的经济行为，维护各方的合法权益，有利于营造良好的市场秩序，推动责任政府、诚信政府的建立。

李文军：《规定》的出台有利于规范政府行政行为。“新官不理旧账”广受诟病，给社会带来的负面影响不容小觑。就经济效益而言，政府在“旧账”问题上的不作为会严重影响投资，更深入地讲，“新官不理旧账”极大地损害了政府公信力。既然“账”是政府与企业、群众之间的一种契约，是政府对企业和群众的承诺，那么政府就要兑现。丧失公信力的政府会使自身陷入与公众对立的局面，比较理想的“鱼水关系”将可能蜕变为对立的“水火关系”。从这一意义上看，《规定》的出台有利于政府公信力建设，构建和谐的政商、政社关系。

提升了行政机关的违约成本

主持人：《规定》中关于政府毁约的内容受到广泛关注。《规定》明确，以政府换届、领导更替为由毁约的要担法律和经济责任，如何理解该举措？

李文军：以政府换届、领导更替为借口毁约的行为，严重违背了契约精神，损害了政府公信力，同时也殃及社会诚信，破坏投资环境和营商环境。《规定》明确，以政府换届、领导更替为由毁约的要担法律和经济责任，有利于实现对行政机关的行为约束，也给了企业投资和经营行为以保障。此外，还需要抓好《规定》相关举措的落实。首先，各级领导干部需要树立法大于权的意识，带头依法办事，遵守法律，确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念；其次，建立终身责任追究制度及责任倒查机制，杜绝“人走账销”“人换政息”的事情发生；最后，要做好司法救济工作，确保举措落地。

和静钧：该举措充分体现了《规定》中明确的两大违约责任原则，即合法补偿原则与充分赔偿原则。如果行政机关因合同的变更、撤销而给行政相对人造成损失，应予以依法补偿，这将有效保护行政相对人的权益，也给政府毁约行为戴上了“紧箍咒”。充分赔偿原则指向政府毁约或变更之后引发的合同赔偿问题，约束和限制了行政机关的反诉，最大程度提升了行政机关的违约成本，从而督促行政机关守信，杜绝因换届等理由“后任不认前任”的蛮横行为。

左德起：该举措明确了政府毁约相关法律责任，从《规定》中看，行政机关毁约必须负担起相应的赔偿责任、补偿责任。此外针对行政机关毁约等违法违约行为，人民法院还可以判令其重新作出行政行为、继续履行协议、采取补救措施等法律责任。对因政府毁约等导致企业和公民财产权受到损害等情形，《规定》进一步完善了赔偿、救济机制，政府对行政协议相对方因此而受到的财产损失依法予以赔偿、补偿，这将推动责任政府、诚信政府建设落到实处。

行政协议诉讼的全面管辖原则值得关注

主持人：《规定》还有哪些亮点值得关注？

左德起：其一，《规定》明确了行政协议的定义和范围，将行政协议定义为“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”。其二，《规定》确定了行政协议无效的两种认定标准。行政协议存在行政诉讼法规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效；人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。其三，《规定》明确了行政机关合同权利的保障机制。公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。

李文军：第二十一条关于补偿的规定值得关注。《规定》第二十一条提出：“被告或者其他行政机关因国家利益、社会公共利益的需要依法行使行政职权，导致原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失，原告请求判令被告给予补偿的，人民法院应予支持。”近些年，行政协议的履行不能、履行费用增加渐成为民营企业投资的主要顾虑，该条规定意在补偿民营企业因此而造成的损失，提振民营企业的信心，从而使政企合作变得更加有保障。

和静钧：《规则》坚持的行政协议诉讼全面管辖原则值得关注。在全面管辖原则的指引下，《规定》区别情况，规定了不同诉讼类型的举证责任。过去，一直存在这样的思想误区，认为一些行政协议行为是不可诉的，即使可诉，行政机关是不用举证的，法院在立案之时甚至会基于这种认识而为政府“护短”。在全面管辖原则下，只要是涉及行政协议的，就不会存在不可诉、不能诉、诉必败的问题。这有效保证了行政相对人诉讼行政机关违约行为的正当性和合法性，也有利于纠正这一观念误区。