■张钦昱 马健

提要

法治是高标准市场体系建设的源头活水，将程序正义与实质正义注入其中，法治确保了高标准市场体系的过程之善，赋予国家战略以良法善治的温度；法治保障了高标准市场体系建设的结果之善，将人民的美好期盼融入其中。高标准市场法治体系是高标准市场体系过程之善与结果之善的有机统一，是实现中华民族伟大复兴的一场良法善治，一场理性求索，一场追梦工程。

２０１９年１２月１２日，中央经济工作会议在京闭幕，会议提出“要加快建设高标准市场体系”，这是对以往高标准市场经济的理论升华，是我国经济换挡升级的必然要求，是市场发展国际化与中国化的有机统一。高标准市场体系是制度健全公开、环境开放统一、要素自由流动的市场体系，高标准市场体系的建设是一项长期性、复杂性、艰巨性工程，离不开良法善治的支持。高标准市场体系的建设需要闪耀法治的光辉、承载法治的重量、贴合法治的诉求。

一、高标准市场体系呼唤高标准市场法治

党的十八届四中全会指出，“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。高标准市场体系的建设离不开高标准市场法治的完备，高标准市场法治是市场制度健全完备的重要保障，是市场秩序公平有序的坚实基础，是市场经济长足发展的必要条件。

１．高标准市场法治释放蛰伏经济潜力

中央经济工作会议对“遵循经济社会发展规律”提出了全新要求，体现了以尊重市场客观规律性激发市场主体主观能动性的辩证统一。长期以来，经济规律并未得到足够重视，市场主体因所有制不同而受到区别对待。相较于民营企业，国有企业在市场准入、信贷审批、税收优惠等方面受到优待，既影响了市场经济公平竞争秩序，又在一定程度上扭曲了市场经济发展，不利于营商环境的优化，抑制了民营企业的积极性和创造力。习近平总书记指出，“‘看不见的手’和‘看得见的手’都要用好”。市场经济建设，仅有“看得见的手”，仅靠政府指挥，显然是不够的，必须尊重“看不见的手”自发主动的调节作用，营造公平高效的营商环境，激发具有“五六七八九”重要地位的民营企业的潜力，定其心、安其身、用其能，调动全体市场主体积极性，最大程度把握市场的优势。

法治是最好的营商环境。法治以其独特的方式厘清并规范政府和市场的关系，对各类市场主体平等保护、平等协调、平等促进。法治维护市场秩序公平，保障竞争环境有序，确保资源配置合理。法治充分尊重市场经济规律的作用，给予各类市场主体充分发挥自身价值的平台，协调并用“看得见的手”和“看不见的手”之作用，激发各类市场主体的最大潜能。

２．高标准市场法治是固本创新的催化剂

高标准市场法治体系是高标准市场法治的集合，它以一种社会规范的方式指引着整个社会传承和发扬优良传统，在忠于本职的同时，寻求适当创新，固本是对既有成果和前人智慧的尊重，创新是新的历史时期下的新的时代担当。高标准市场法治体系以规范化的方式分配着社会资源，引导守正创新，发扬集体智慧，集中力量办大事。

中央经济工作会议在多方面提出了新要求。在市场秩序方面，提出“要完善产权制度和要素市场化配置”，表明对知识产权保护和维护公平竞争市场环境的决心。在市场主体优化方面，要做到“有序推进‘僵尸企业’处置”，表明在稳定的前提下提高市场资源利用效率的态度。在财税改革方面，提到“要降低关税总水平”，展现促进和保护外商的实际行动。高标准法治体系确保市场环境的风清气正、市场秩序的健康有序、市场管理的公平公正，为各类市场主体勇于创新提供有力支持。

３．高标准市场法治是内外兼修的推进器

中央经济工作会议提出的“对外开放要继续往更大范围、更宽领域、更深层次的方向走”，是对外开放工作的新要求。互相信任是互通互鉴的前提，法治保障是开放包容的基础。“立善法于天下，则天下治”，对外开放工作离不开市场化、法治化、国际化的外资领域制度建设。我国以往外资领域的法律制度已经难以适应时代的新要求，《中外合资经营企业法》《外资企业法》《中外合作经营企业法》分别通过于１９７９年、１９８６年、１９８８年，改革开放４０多年，我国自身的经济发展及国际社会对中国的期待使得我国需要出台更完备的、更包容的、更充分的外商投资法律制度。２０１９年３月颁布的《外商投资法》及２０１９年１２月颁布的《实施条例》以新的外商投资领域基础性制度的角色应运而生，取代了原有的“外资三法”，反映了“要推进更高水平对外开放”的精神要求，营造了营商环境公平、投资政策公开、权益保护公正、执法司法公信的外商投资环境，顺应了时代发展的新需要，表现了我国对外开放的满满诚意。

二、高标准市场法治的系统论路径

中央经济工作会议指出，“必须从系统论出发优化经济治理方式”。系统论的治理方式不仅仅是经济治理的出发点，也是高标准市场法治的出发点。以系统论思维贯穿法治建设，平衡各法律系统，有助于高标准市场法治的协调与自恰。

１．统筹全局，均衡发力

企业在市场体系中历经市场准入、市场运营、市场退出三个环节。以往市场体系的监督思路主要集中在准入环节的集中发力，忽视了对市场运营和市场退出环节的监管，准入环节的门槛设置较高确实过滤掉了问题企业，但也把仅是短期缺乏资金的初创优质企业挡在了门外。中央经济工作会议提出的“稳步推进创业板和新三板改革”，在准入环节放松监管，减少了政府对市场行为的预决，让市场机制自主去发挥调节作用，在一定程度上解决了中小企业融资难等问题。诚然，准入环节的门槛降低，势必易使问题企业借助信息不对称“浑水摸鱼”，因此会议提出的“把供给侧结构性改革主线贯穿于宏观调控全过程……健全退出制度”就显得很有必要，顺理成章。从市场准入阶段的局部集中发力，到市场准入、市场监管、市场退出环节全方位、立体化、多流程全局均衡发力的转变，通过“完善资本市场基础制度”，为实现高标准市场体系打下了坚实基础。

２．多层监管，社会共治

中央经济工作会议对“深化简政放权、放管结合、优化服务”提出了新要求。简政放权是政府的一场自我革命，明确政府权力边界，将本属于其他市场主体的权力交还，激发其他市场主体的积极性。以往的市场监管主要是政府一元化监管，由于市场主体过于庞杂，各个行业之间的专业性差异较大，监管效率和监管效果都难以保证，甚至易滋生廉洁风险。政府减少对市场的干预，是对本次会议提出的“深化简政放权”的遵循与贯彻，但是市场中的乱象并不会随之减少，其他主体的监管补位就显得尤为必要。第一层，市场主体的自我监督。通过加强科学立法，严明执法，以法治惩戒等手段，倒逼市场主体自我防范、自我监督、自我整改，以此作为市场监管的第一道防线。第二层，行业自察。鼓励、支持、引导行业协会、交易所等组织发挥社会监管力量，将行业自察的方式作为多元监管的第二道防线。第三层，政府监管。将政府监管作为多元化监管的最后一道防线。多层次市场监管综合运用市场主体、行业组织、政府等多方之力，贯彻落实本次会议提出的“切实把党领导经济工作的制度优势转化为治理效能”，为高标准市场法治体系添砖加瓦。

３．监管调控，双管齐下

高标准的法治体系不仅仅是管制性规则、监管手段一枝独秀，调控性规则和调控手段也要发挥作用。管制性规则更多侧重于强行性与限制性规定，降低了市场风险的同时也抑制了市场活力，调控性规则更多从宏观经济目标出发，在宏观经济偏离正常预期轨道时，政府利用“推一把”的方式使宏观经济回到正常的高质量发展的轨道。调控性规则更多地尊重了市场规律自身的调节作用，政府仅起到资源配置的辅助、支持、引导作用，例如本次会议提出的“推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，推动生活性服务业向高品质和多样化升级”。管制性规则与调控性规则相互融合、相互渗透、相互配合，取长补短，共同营造高标准市场法治体系。

三、高标准市场法治体系的建构

１．革故鼎新是高标准市场法治体系建设的指南针

改革开放４０多年来，我国先后制定了大量市场经济法律法规。日新月异之间，并非每一部法律均适宜当下的经济发展，对现有法律制度进行改革是落实本次会议提出的“要依靠改革优化营商环境”的新要求的重要举措。对现有法律进行评估是法律改革的前提。通过法律评估甄别现有法律对高标准市场法治体系建设的效果，对法律予以扬弃，最终实现“健全支持民营经济发展的法治环境”的战略规划。在实际操作中，首先以问题导向为思路、以科学评估为方法、以新发展理念为原则，确立评估的目标。其次，结合中央和地方的评估规定和实践，确定评估的科学程序。再次，确定评估的对象、主体、方案。最后，将评估结果反馈至相关部门，根据情况决定是否制定新法律、废除过时法律、修改现行法律，抑或是加强执法力度。

２．纠促并举是高标准市场法治体系建设的风向标

高标准市场法治体系也需对推动实体经济发展的战略规划有所作为，不仅需要对阻碍实体经济发展的障碍予以清除，还需要对推动实体经济发展的因素予以支持。这具体表现为“政商关系”的协调与“虚实关系”的平衡。

在“政商关系”的协调方面，习近平总书记指出，新型政商关系，概括起来说就是“亲”“清”两个字。既亲又清是新型政商关系的必然要求，对懒政怠政之不亲，权力寻租之不清等现象严肃处理，在以身作则的同时引导企业守法经营、高效经营、创新经营。一方面相信市场规律的调节作用，该无为时就无为，一方面注重市场失灵时的宏观调控，该作为时要积极。在法治框架下，主动破除企业发展的制度壁垒，打造促进企业发展的高标准市场体系，为企业提供创新发展的广阔天地。

在“虚实关系”的平衡方面，会议明确指出“要深化金融供给侧结构性改革……更好缓解民营和中小微企业融资难融资贵问题”，引导资本从以金融为代表的剥削价值的虚拟经济转向创造价值的实体经济，支持民营经济和中小微企业发展，让更多的资本投入到产品生产与物质财富创造，减少虚拟经济对实体经济的挤压，提高资本利用效率。以法治的方式，创新思路、加大力度、覆盖全面，推动实体经济发展。

３．行效兼具是高标准市场法治体系的试金石

高标准市场法治体系不仅仅指立法，也必然包括执法。没有执法，立法只是纸上谈兵。执法是对立法的实践与检验，是对法律的实际社会效果的再判断。本次会议重视“健全支持民营经济发展的法治环境”“持续改善人民生活”，优化营商环境的落实情况，是检验法治体系的核心问题；人民生活是否得到实质性改善，是检验法治体系的重要指标；政府是否积极履行职责，是检验法治体系的关键所在。高标准市场法治体系要禁得住相对风险评估的检验，尽可能全面评估法律实施的风险。高标准市场法治体系也要禁得住成本收益分析的检验，实施法律与取得的效果要相对合理。高标准市场法治体系还要禁得住社会公共利益分析的检验，充分考虑法律实施对整体经济运行和营商环境的影响。

法治对高标准市场体系建设的意义并非是一个倡议或口号，而是整个思想内涵融入到高标准市场体系之中，与之浑然一体。法治是高标准市场体系建设的源头活水，将程序正义与实质正义注入其中，法治确保了高标准市场体系的过程之善，赋予国家战略以良法善治的温度；法治保障了高标准市场体系建设的结果之善，将人民的美好期盼融入其中。高标准市场法治体系是高标准市场体系过程之善与结果之善的有机统一，是实现中华民族伟大复兴的一场良法善治，一场理性求索，一场追梦工程。

（张钦昱：中国政法大学经济法研究所所长、副教授；马健：中国政法大学硕士研究生）