自新冠肺炎疫情暴发以来，中国向美国、欧盟、古巴等多个国家和地区捐赠抗疫物资。在中国全力以赴防控新冠肺炎疫情期间，国际社会也纷纷对中国伸出援助之手，捐赠医疗物资和抗疫资金。在全球化时代，突发公共卫生事件的影响是世界性的。国际援助（或称对外援助）是全球治理工具箱中的重要工具，相关研究也逐渐发展为一个跨学科研究领域。

国际援助的主要类型

现代意义上的国际援助，是一个国家的机构、人民或国际组织向另一个国家的机构、人民或国际组织进行的资金、货物和服务的国际性转移，目的是解决受援方的困难和问题，或达到援助方的特定目的。

按照援助目的，通常将国际援助分为三类。一是经济援助。这是最为常见的援助类型，主要提供用于经济目的的经济资源，如资本、民用技术、民用工业设备等，旨在帮助受援国实现经济发展。其援助过程主要由经济和社会福利部门管理。二是军事援助，主要提供用于军事目的的军事资源，如军备、军事技术、军事信息以及用于军事用途的资金等，以增强受援国的国防能力。援助过程由军事部门管理。三是人道主义援助，主要指在受援对象面临自然灾害、饥荒、疫病以及战乱等生存危机时，提供资金、物资、人员及技术等方面的援助。一般的经济援助项目，往往包含具有人道主义性质的援助内容，如流行性疾病防治项目、农村饮水项目等。

其实，国际援助与对外援助两种说法的内涵基本一致。两种说法的主要区别在于，“国际援助”一般用来指没有特定流向的援助和非国家行为体的援助，重点反映的是这种援助行为本身，如“国际援助在非洲发展中的作用”。对外援助侧重从援助国的角度来使用，指明了资源流动的方向，反映的是援助国的政策行为。如“中国的对外援助”用来指中国援助他者的行为。

此外，常见的概念还有国际发展援助和官方发展援助。其中，国际发展援助是当前国际经济援助的主要形式，一般用来指发达国家向发展中国家流动的转移支付形式，援助目的主要是帮助发展中国家或地区发展经济、提高社会福利。而官方发展援助是国际发展援助的主要形式，主体为国家和政府间组织。发展援助委员会要求，成员提供的援助资金必须具有优惠性质，且赠款比例不小于25％。

爬梳中国国际援助史

中国作为世界上最大的发展中国家，既是国际援助的受援国，也很早就开始了对其他国家的国际援助。新中国成立初期，中国主要从苏联和东欧国家接受援助。改革开放以后，日本、欧洲、世界银行等国家和机构向中国提供了大量的官方发展援助，为中国经济发展作出了贡献。其中，日本提供的援助一度占中国接受外援的80％。不过，由于日本提供的援助以日元贷款为主，所以绝大部分对华援助又都用来购买日本的技术和设备。

与其他发展中国家不同的是，新中国成立之初就开始对外提供援助。20世纪50年代，中国就开始向社会主义阵营国家和亚非拉地区提供经济和军事援助，并提出了“对外经济技术援助八项原则”，形成了平等互利、不干涉内政等援助理念。改革开放以后，中国的外交方针从外交为政治服务调整为外交为国内经济建设服务，中国政府提出了“平等互利、讲求实效、形式多样、共同发展”的“四项原则”，根据市场经济规律来实施援外项目。进入21世纪以后，由于中国经济规模的不断扩大，国际援助的数额和范围也越来越广。

由于中国的国际援助始于亚非拉地区民族解放和国家独立的大背景下，同属于第三世界阵营的身份使得中国的国际援助从一开始就是一种平等的资源转让。中国极少使用援助国（Donor Country）和受援国（Recipient Country）的概念，而是普遍使用经济合作的概念，更强调两者之间地位的平等和互利。中国的国际援助主要是一种国际经济合作形式，主管部门为商务部（2018年之前），资金形态主要是低息贷款。而美欧等发达国家基本上都要求援助与经济合作保持分离，有专职的援助管理部门，资金形态主要以无息贷款和无偿赠款为主。更为重要的是，中国恪守不干涉他国内政的政治原则，坚持援助不附加政治条件；美欧等国则持有意识形态的偏见与傲慢，执着于意识形态的输出和对发展中国家的“改造”。所有的这些，都使得中国的国际援助在诸多领域与西方主导的传统援助体系存在着本质区别。随着经济的跨越式发展，中国逐渐向负责任的全球大国转型，但依然视自己为发展中国家的一员，并在全球治理中始终恪守最初的平等身份。

新时期中国国际援助创新发展

随着综合国力的显著增长和“一带一路”倡议的不断推进，内外环境都对中国的国际援助提出了新的要求。“一带一路”沿线以发展中国家居多，进行大规模经济合作需要友好的对华政治氛围、稳定的国内社会环境和可持续的经济发展基础。国际援助可以在弥补资金缺口、改善国内治理、密切双边关系、改善国家形象等方面发挥重要作用。此外，对海外利益的保护、对全球治理更广泛和深入的参与等，也对中国国际援助的战略规划和政策运作提出了新的更高的要求。

首先，中国国际援助的理念要大胆创新。

长期以来，中国国际援助的理念基本上还是以20世纪60年代确立的“八项原则”和20世纪80年代确立的“四项原则”为主。这些原则中的一些理念依然具有现实意义，如“帮助受援国独立发展、讲究实效”等。但是，不可否认的是这些具有很强的时代性，而且主要服务于经济援助。当前中国已经成为世界第二大经济体，且在世界范围内拥有广泛的政治、安全利益，国际援助的理念自然需要与时俱进。

从理念上看，中国的国际援助要树立义利并举的理念。从大战略的视野来看待国际援助，跳出经济合作的圈子，从战略层次进行安排。新时期的中国国际援助要在把握经济效应的同时，也考虑到以援助创造政治、安全和社会效应，使援助类型多元化。同时，还要注意到国际援助与外交、贸易和投资之间的战略性配合，以及重视能在心理和价值观上打动受援国政府和人民的“软领域”的援助。

其次，中国国际援助的内部体系需要持续改革。

2018年以来，中国在国际援助机构的设立、管理协调机制以及监督评估机制的建设方面取得重大进展。新成立的国际发展合作署接管了商务部对外援助司的人员和援外协调职能，并承担起外交部将国际援助宗旨融入外交政策整体目标的职责。但原来分散在各部委之间的援助职能整合尚未完成，强化援助与国际经济合作之间的协调配合也需要去做大量的工作。未来，中国国际援助需要充分保持资金透明度、健全评估体系、协调各方管理。

因此，中国国际援助的内部体系需要进行持续的改革。一是国际援助的理念应当物化为规则与程序，将为何给外国提供援助、提供多少援助、如何提供援助等具体问题法制化。二是要推进援助绩效评价体系和项目后期评估体系建设，防止援助项目低效和无效，有效避免对当地环境和社会造成负面影响。三是要加强援助管理的人力资源建设，解决越来越明显的外援工作管理尤其是驻海外人员不足问题。

最后，中国国际援助要积极参与国际援助体系。

近年来，中国已经成为发展援助委员会统计的非成员国中的第二大援助提供者。发展援助委员会也日益重视与中国的合作。对国际援助体系的有效参与会使本国援助受到更明确的国际监督和评议，也能够防止重复援助、提高援助的有效性。中国这样做也能够学习到成熟的援助管理经验，提高自身的援助能力；能够使发达国家主流援助体系看到中国的贡献，给予认可与理解；进而推动双方优势互补，逐渐建立合作伙伴关系，共同提高援助效果。

按照目前的条件，中国的国际援助标准不可能达到发展援助委员会的标准，双方还存在着援助理念和方式的差异。因此，中国参与西方主导的国际援助体系的合理方式应当是一种有选择的、有限的参与，逐步实现从共同研究、经验分享到信息交流、行动协调乃至共同合作的局面。除此之外，中国也应当继续发挥在南南合作中的优势，积极构建新的援助规则，与发展中国家尤其是新兴经济体一起努力构建一套新的援助规范，推进国际援助模式的多元化，为推进全球治理贡献中国智慧、提供中国方案。

（本文系国家社科基金青年项目“中国对外援助创新与国际援助体系变革研究”（17CGJ001）阶段性成果）

（作者系吉林大学朝鲜韩国研究所副所长、研究员）