论党章修改对宪法变迁的影响—以党章总纲为中心的分析

作者：秦前红 周 航  2020-04-15 17:04  新传播    【字号：大 中 小】

我国宪法是在中国共产党领导下制定的体现人民根本意志的根本法，是执政党治国理政最重要的规则。党章和宪法均是中国共产党法观念影响下的产物。中国共产党的党章规定了大量的执政党的路线和纲领，纲领性极强的我国宪法深受执政党政策和纲领的影响。

［摘 要］我国宪法是在中国共产党领导下制定的体现人民根本意志的根本法，是执政党治国理政最重要的规则。党章和宪法均是中国共产党法观念影响下的产物。中国共产党的党章规定了大量的执政党的路线和纲领，纲领性极强的我国宪法深受执政党政策和纲领的影响。党章总纲部分规定了较多的的党的路线和方针，对照宪法文本的规定可以看出二者有着极大的相似之处。党章总纲对于塑造宪法的基本面貌、确立国家任务以及对宪法的修改都有直接影响。探寻党章总纲和宪法之间的关联，有助于我们把握我国宪法变迁和发展的规律，寻求党章总纲和宪法的良性互动模式，进而提出完善我国宪法修改方式的建议。

［关键词］中国共产党 宪法变迁 党章总纲 宪法修改

［中图分类号］ D21； D921 ［文献标识码］ A ［文章编号］1671－3575（2019）02－0133－15

一、问题的提出

中国共产党作为执政党，对国家进行全面领导，作为党内根本大法的党章对于党的建设有至关重要的作用，党章中的纲领性规定指引着则执政党的前进方向。党章是实现管党治党、全面从严治党的根本遵循，是为党的奋斗方向指明目标的纲领性文件，在党内法规体系中居于最高地位。党章在总纲部分规定了我们党在社会主义初级阶段的主要历史任务、所要坚持的基本路线和方针政策、领导社会主义现代化进程中的中心工作等内容。这和宪法序言规定的国家根本任务有极大的一致性，我国宪法序言确立了国家建设的基本任务、指导思想等内容，在宪法正文部分两者亦存在较大的相似性。作为两大法系统内各自领域的最高规范，党章对宪法具有非常深刻的影响，由文本观之，二者无论是在内容上还是结构上均有较多的相似之处。但是，党章对于宪法的影响主要表现在哪些方面，其如何影响我国宪法目前有待进一步厘清。

在我国学界，关于党章和宪法的关系部分学者进行了有益的探索。有学者认为，党章和宪法的关系主要表现在相互区别、紧密联系而相互支撑、两者有机统一而和谐共存。还有学者从批判国家法中心主义出发对我国的法治建设中忽视党内法规、道德以及其他习惯等规范的倾向进行了批判，提出构建政党领导的多元一体的法治国和“以党建国”、“以党治国”等主张，并且从不成文法的角度出发，认为党章是我国的不成文宪法。还有学者认为，从文本上进行分析，认为二者乃不同的规范体系：党章不是法律，而是党和全体党员的根本章程，宪法是全体人民的根本大法；在二者的契合点上，人民主权原理是它们的政治契合点。其契合途径包括：党必须在宪法范围内活动、宪法的修改要体现党章的精神。上述学者的研究多是从宪法和党章的整体关系进行论述的，对于我们理解党章和宪法的关系提供了良好的素材及视角。但是，对于党章总纲的修改对宪法变迁的关系目前尚无深入的研究，我国宪法的纲领性非常强，尤其是宪法序言部分确立了国家路线和任务，二者之间的关联度更大。宪法序言确立了国家的基本路线和发展方向，有的学者认为宪法序言具有三个方面的功能，即国家的宣言书、总纲领和宣示国家的总政策。事实上，不仅宪法的序言具有很强的纲领性，宪法正文部分同样存在大量的纲领性条款，这样规定的理由在于“能够做到的，或者经过创造条件可以逐步实现的，就根据能够做到的程度，做出实事求是的规定。例如关于公民受教育权，宪法即规定国家举办各种学校，又规定国家鼓励教育事业组织、农村集体经济组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业，以逐步满足广大青年和职工迫切要求学习科学文化知识的需要，保证公民的受教育权。”中国共产党作为执政党，其关于党章的纲领性规定以及对党章的修改等方面势必会影响我国宪法的规定和实践。

探寻二者变迁之间的联系，对于把握我国宪法变迁的规律、在依宪治国背景下审视党如何透过宪法对国家和社会进行更为有效的领导具有十分重要的意义。中国共产党自成立之日就有自己明确的纲领和意欲实现的社会改造目标和革命目标，十分注重纲领的引领作用。党的一大纲领即规定了推翻资本家的政权，消灭阶级区分；联合第三国际等主张。新中国首部起临时宪法作用的文件直接以纲领命名。到正式制定宪法之时“就以国家根本法的形式，把中国共产党在过渡时期的总路线作为国家在过渡时期的任务确定下来，从而具有了法律效力，使之成为在过渡时期动员全国人民为建设社会主义而奋斗的伟大纲领。”“八二宪法”同样也在序言规定了相当多的社会主义现代化建设纲领。并且作为中国共产党这一最强的政治体影响下形成的规范的集中体现，党章和宪法这两个兼具法的性质和政治性质的规则之间是什么样的影响关系、党章总纲对宪法影响的方式、影响的程度以及党章宪法修改在何种程度上受党章修改的影响有待我们深入探寻。充分发掘二者之间的联系能够从整体上理解党章总纲对宪法的影响，提炼出党章总纲对宪法影响的具体模式。

在文本视域上，我国现行宪法的序言主要包括三个方面的内容，一是关于历史事实的记述；二是我国的基本任务和基本国策的规定；三是对宪法作为我国根本法和最高法地位的确认。与之相对应的是，中国共产党现行章程第一段规定了党是先锋队性质的组织，第二至第八段规定了党的指导思想以及指导思想的发展历程；第九至第二十三段规定了党的路线纲领、方针、政策其中包括政治、经济、军事、社会、文化、生态、统一战线、外交路线等方面的内容；第二十四至第二十八段规定了党保持先进性的主要方法；第二十九段以宣言的方式确认中国共产党对于中国的全面领导。由此观之，二者在结构和内容上，尤其是在党的路线、纲领与国家建设目标等方面存在相当多的重合之处。从党的七大至今已逾70载，新中国第一部宪法也走过了60余年的历程。对于我国现行宪法的制定和完善，学界多将注意力集中在前几部宪法对于1982年宪法制定的影响上，对党章修改与宪法变迁之间联系的认识有待加深。作为后发国家，为了实现快速赶超，我国的制度往往不是自我生成的，而是由具有权威的执政党推动形成的。所以，从党章总纲的变迁切入能够一窥我国宪法变迁的轨迹，也能明晰党章的变化对宪法发展的影响。本文将我国党章对宪法变迁影响的实践主要集中在中共七大之后至现行宪法的制定这段历史时期，一方面是七大之后我们党正式取得了全国政权，有机会在全国实践自己的政治主张，正式的宪法也是在七大召开之后的中华人民共和国成立后得以制定，党章对宪法的影响主要表现在这一时期；另一方面是从一大制定党纲开始，我们党从七大开始在党章中增加总纲部分。因此本文主要论述的时间段集中在中华人民共和国成立后到现行宪法的制定之间，并适当兼顾现行宪法的五个修正案。

二、党章总纲与宪法文本的关联分析

从党的七大在党章中设置总纲部分开始，党在特定时期的纲领、路线和政策都在党章中有所反映。从七大至今党章已经进行了十余次修改。从《共同纲领》至今我国的宪法已经有四部，且现行宪法共有五个修正案。为探寻十二部党章的总纲和《共同纲领》以及四部宪法之间的联系，本文将以时间为轴线，按照相应的党章对应的宪法文本，以党章的主要纲领的排列顺序为分析对象对二者展开分析。需要明确的是党章和宪法在时间上不是一一对应的，一部党章制定之后可能制定了几部宪法。

（一）七大党章总纲与共同纲领及“五四宪法”党的七大于抗战胜利前夕召开，在开幕式上毛泽东主席做了《两个中国之命运》的演讲，他指出：“在中国人民面前摆着两条道路，光明的路和黑暗的路。有两种中国之命运，光明的中国之命运和黑暗的中国之命运。”在日本即将战败之际，党的任务是领导中国人民建立一个崭新的中国，这就需要明确“在战胜日本侵略者以后，如何建设一个独立、自由、民主、统一和富强的新中国，制定全国人民和一切民主党派共同奋斗的伟大的纲领”。在此时代背景下，这一次的党章规定了相当多的关于党的纲领的内容，并产生了之前党章所没有的总纲部分。所以，党章中新增加的总纲部分必然对之后的解放战争中的路线以及中华人民共和国成立后的执政方略产生影响。由于在中华人民共和国成立之后直至1956年才召开党的八大，党章在此期间并未修改，七大党章的内容对“五四宪法”的制定依然有重要的作用。

从上表可以看出党章总纲的内容在共同纲领和“五四宪法”中均有较大的一致性。从革命的性质，革命的任务、外交路线、国家机关实行的组织原则和群众路线（统一战线）等方面均具有很大的重合性。这表明此时作为革命党的中国共产党政策的一致性和这一革命路线的有效性。此外，从党章和两部宪法的用语来说，党章的用语更为通俗，共同纲领和五四宪法无论是序言还是正文的用语都更为严谨规范。

（二）曲折发展时期的党章总纲与宪法宪法学界一般认为，“七五宪法”和“七八宪法”难以被称之为好的宪法，“他记载的不是民众争得的民主事实，而是‘文革’中间出现的反民主的‘成果’。”“无论是从形式上还是从内容上看，1975年宪法是极左思潮严重浸润的一部宪法。”“七八宪法”虽是在粉碎“四人帮”后制定的，但是依然存在相当多的“左倾”的内容。如果说上述两部宪法无法被称之为良宪，那么这也是在“左倾”的指导思想下制定的。在极端的年代，党和国家的工作无论是在政治、党建、文化还是经济方面，均出现了严重的倒退。党的路线在这一阶段出现的偏差不可避免地波及党章，进而影响宪法。党的九大完全是在文化大革命的指导思想下召开的代表大会，在此指导思想指引下修改的党章确立了“无产阶级专政下继续革命的理论”。党的十大召开的历史背景与此类似，十大制定的党章也充满了“左的”错误，十大“党章修改的基本精神与九大通过的党章是一致的，都是‘左’倾指导思想的产物。”十一大党章依然规定了相当多的关于阶级斗争的内容，继承十大关于“文化大革命”的规定，认为这种阶级矛盾只能“靠无产阶级专政下继续革命的理论和实践来解决。”

随着党的路线的变更，“五四宪法”明显已经和党在此时的路线方针不一致，修改宪法势在必行。相对于“五四宪法”“七五宪法”的条文大大减少，仅30条，而“七八宪法”虽然有所增加，也只有60条。两部党章的条文相对于七大和八大的党章来说也是大幅缩减，均只有12条。这一方面反映了在法律虚无主义盛行的时代，对法律的作用认识不足。“不能靠法律治多数人，多数人要靠养成习惯。”无论是党的规范还是国家法律的作用都不能得到应有的重视。另一方面也反映了当时的领导层对于规则简约一种期许，当时的领导人说：“民法、刑法那么多条谁记得了。宪法是我参加制定的，我也记不得。”如果党章和宪法条文过多一般群众更是记不住。

九大和十大的党章总纲部分与“七五宪法”的对照关系可以总结为：

在党的十一大召开之后制定的“七八宪法”纠正了部分文革时期的错误，相对于“七五宪法”而言，增加了一倍的条文，使宪法的规定更为充实，恢复了人民代表大会制度的规定和国家机构的设置，重新设立检察机关，行使法律监督职权。但是“七八宪法”依然存在大量关于左倾错误的规定，例如在序言中继续肯定了“文化大革命”的历史功绩，在国家机构中将政府规定为革命委员会；规定党的中央委员会主席统帅我国的武装力量。公民的基本权利和义务方面规定公民有运用“大鸣、大放、大辩论、大字报”的权利。

从上述分析可以看出，九大、十大党章与宪法的重合度更高，这反映了在这一阶段党和国家关系尚未完全理顺。当然，此时党章总纲部分和宪法之间存在一些值得深思的差异，典型的是工农联盟和统一战线的规定。九大党章既未规定工农联盟也未规定统一战线，十大党章总纲恢复了关于工农联盟的规定，“七五宪法”对于两者都予以规定。“七八宪法”虽然是在新的历史条件下制定的，但是依然还有相当多的不完善之处，延续了“七五宪法”中的错误规定，这就为日后的宪法完善埋下了伏笔。

（三）新的历史时期的党章总纲与现行宪法党的十一届三中全会之后，我国进入改革开放时期，社会各方面发生了巨大的变化，加之“七八宪法”所存在的缺陷，制定一部新的、符合实际需求的宪法乃势所必然。十一届三中全会改变了以阶级斗争为纲的路线，将国家的中心工作转移到社会主义现代化建设上来；党的十一届六中全会通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》全面系统的评价了党在中华人民共和国成立以后的历史功绩和错误路线。并且明确党在新的历史时期的奋斗目标是实现四个现代化并且要建成具有高度民主和高度文明的社会主义强国。在国家机构建设方面要“加强各级国家机关的建设，使各级人大及其常设机构成为有权威的人民权力机关，在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主。”“巩固人民民主专政，完善国家的宪法和法律并使之成为任何人都必须严格遵守的不可侵犯的力量，使社会主义法制成为维护人民权利，保障生产秩序、工作秩序、生活秩序，制裁犯罪行为，打击敌人破坏活动的强大武器。”

随后，党的十二大通过的新党章，纠正了党的十一大党章的部分不合理之处，十二大通过的党章“对解决党在新时期的思想、政治、组织方面的新问题、新任务，对党的生活中的一系列重大问题作了正确的规定，它比以往的党章更加充实和完善，是中华人民共和国成立以来最好的一部党章。”新的党章完善了党的路线，明确了党的任务和对外的方针，这些新的变化都投射到新宪法之上。在此基础上制定的“八二宪法”被称当时的宪法起草人员称之为“继承和发展了五四年宪法的优良传统和基本原则，修改了七五年宪法和七八年宪法中不适宜的内容，是有中国特色的、适应新时期需要的、能够保障社会主义现代化建设顺利进行和国家长治久安的好宪法，也是中华人民共和国成立以来最完善的一部宪法。”从党章总纲和“八二宪法”的规定来看，二者也呈现出极强的对应性。具体而言，十二大党章总纲和现行宪法的对应关系如下：

十二大党章和“八二宪法”相对于之前的党章和宪法来说篇幅和内容均有大幅度增加，党章总纲部分和宪法中存在较多的重合之处，尤其是关于党的路线方针，在宪法序言和正文部分具有较强的反映。此外，从党章的用语来看，趋于规范化，党的九大和十大党章中存在相当多的口语化和反映时代特征的用语，例如十大党章总纲第九段规定“要团结不要分裂，要光明正大不要搞阴谋诡计的原则”，这些用语也对宪法的用语产生了影响，“七五宪法”即规定要通过“四大民主”的方式造成一个“造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面。”这些用语的随意性不利于保持规则的严肃性和规范性。

三、党章总纲与宪法变迁关系的规律探寻

通过上述分析可以看出，从法的理论渊源角度而言，党章和宪法的关系更为密切，直接构成了宪法的材料来源。我国宪法不仅是人民行使制宪权的产物，而且这一权力是在党的领导之下行使的，党的政策和路线，执政党的宪法观念直接影响我国宪法的面貌，“中国共产党作为一个‘长期执政的党’，其宪法理念对中国宪法制定和宪法实施影响深远。甚至可以说，理解中国共产党的宪法理念是理解中国宪法理论和实践的关键。”于此角度而言，党章的影响对于宪法的影响较之于其它因素更大，1982年制定现行宪法时，领导人强调“宪法修改要以一九五四年宪法为基础，一九五四年宪法是比较好的”。但是，单从总纲和宪法序言以及宪法条规的规定来看，十二大党章和现行宪法的重合之处更多。党章修改直接影响着宪法的变迁和发展，甚至党章语言的变化也会导致宪法措辞的变化。此外，党章总纲往往体现了执政党在特定时期的路线和发展方向以及奋斗的重点，正如习近平总书记指出的：“根据党的十一届三中全会确立的路线方针政策，总结我国社会主义建设正反两方面经验，深刻吸取十年‘文化大革命’的沉痛教训，借鉴世界社会主义成败得失，适应我国改革开放和社会主义现代化建设、加强社会主义民主法制建设的新要求”宪法的完善体现了执政党的政策更加符合国情和实际，二者的联系规律主要表现在以下四个方面。

（一）党章总纲确立了宪法的基本底色和整体面貌从我国宪法的内容和历次修改变化来看，党章总纲的内容塑造了我国宪法的基本价值内涵，所谓法的价值是指法律在发挥其社会作用的过程中能够保护和主张的值得期冀、希求的或美好的东西。一国立宪必然有其所意欲实现的基本价值，从《共同纲领》至今的五部宪法均体现了特定时期的价值追求。并且，任何一部宪法都有确定性质的规范，不是任何规定都可以更改。德国学者K·哈森认为宪法是国家秩序的基础，其内容体系应具有权威性、持续性和稳定性，不能修改所有的内容；从修宪权的性质看，他是制宪权的制度化，应服从宪法的“根本规范”价值体系，不能成为改变宪法规范性质的依据；宪法规范中存在不同层次的规范等级。并且，这些规范决定了一国宪法的性质和根本的价值取向，毛泽东主席指出：“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国，或者是苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认他，这就是宪法。”确认了这一民主事实之后，也就在很大程度上决定了这一宪法的基本面貌。在中国革命胜利后所制定的宪法必然是体现社会主义民主特色的宪法。陈端洪教授总结出我国宪法的五大根本法：中国共产党的领导、社会主义、民主集中制、现代化建设以及基本权利保障。上述五项根本法存在位阶，在前的“根本法”决定了我国宪法的性质和使命。德国公法学巨擘施密特认为“宪法是可以修改的，但这并不等于是说，可以随时废除作为宪法实质的根本政治决断，并用其他的政治决断来取而代之。国会不能通过三分之二多数的决议将德意志民国变成一个专制君主国或者苏维埃式共和国。”

从我国宪法规定来看，虽然宪法并未规定何者为根本规范（根本法），哪些内容是“不灭之大典”，中国共产党章程和我国宪法历经多次修改，内容多有损益，但是决定我们宪法性质的规范、宪法所体现的基本精神从《共同纲领》至现行宪法都是一以贯之的，这些规范至少应该包括党的领导、社会主义制度、人民代表大会制度和民主集中制。从党的性质到国家性质、党在社会主义阶段的路线至我国在社会主义初级阶段的基本路线、我国的领导阶级、党的指导思想到在党的领导下在先进思想的指引下进行社会主义现代化建设以及党和国家机关都实行的民主集中制等，从《共同纲领》确定的国体、政体等都为我们后来的宪法奠定了基础。而这些内容从党的七大党章总纲至最新的党章修正案中均有规定，无论党章总纲部分和宪法经历了怎样的修改，上述决定我国宪法性质的规范并未发生根本变化。

（二）党章总纲所确立的路线直接决定了国家的任务列宁指出：“纲领应该向群众指出，共产主义革命是怎样发生的，为什么它是不可避免的，它的意义、实质和力量在哪里，它应该解决什么问题。”无产阶级政党的纲领是党的性质和工人阶级运动水平的具体体现，是统一全党、领导和组织人民的强大武器，是党在政治上成熟的表现。基于我国的发展阶段和党的历史使命，党章的总纲部分规定了大量的关于未来发展规划的内容。这和我国宪法有着相当多的类似之处，“宪法确立了政治统一体应如何构建以及国家任务应如何得以完成的指导原则。”从我国宪法来看，建设什么样的国家，国家所应当实现的任务一直都在宪法中有体现。“纲领性从1949年的共同纲领到1954年宪法，一直到目前的宪法，都是中国宪法的一个显著特征。”并且这一影响十分显著：“《共同纲领》的纲领性、政策性对后来宪法的影响是深远的，它们在一定程度上冲淡了宪法的法律性、规范性，使我们的宪法看上去总是令人觉得形似宪法，神似纲领。”宪法中出现数量众多的方针政策条款一方面是由社会主义性质所决定的，社会主义宪法更加注重国家和集体的作用，这就使得宪法不可回避的要规定大量的政策性和纲领性的条款来指引和规定国家的行为。另一方面是现代国家已经由传统的夜警国家过渡为福利国家，早期部分思想家认为“只要国家实行积极的福利措施来影响人民的生活，就会使人民的生活造成‘一种制式化’，社会进步需要的多样性，就会被压缩，甚至毁灭。”这种观念到垄断资本主义阶段之后就无法适应形势的需要，国家不可避免的渗透至社会之中，社会与国家二元分立的状况无法继续，国家需要承担起社会正义实现的任务。并且“为指示政府行动方针，规范国家整体发展基本原则与方向”，宪法规定政策性条款也就不可避免。

“在现代国家中，政党实际控制着政治权力的运作，主导着国家政治意志的形成，并发挥统合民众的功能。”中国共产党在我国不仅是执政党，更是领导党，其关于国家发展方向的规划，会对宪法和法律产生影响。党的九大和十大党章总纲规定的要进行不断革命，坚持文化大革命，“七五宪法”序言即规定对于阶级斗争要靠无产阶级专政下的继续革命来解决。十二大党章将以阶级斗争为纲的路线转移到社会主义现代化建设上来，党章总纲规定党在现阶段的总体任务是实现四个现代化，把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家；宪法序言规定国家今后的根本任务是集中力量进行现代化建设，完善社会主义制度、发展社会主义民主、健全社会主义法制，实现四个现代化，把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家。诸如此类的规定无一不体现了党章总纲的纲领性规定对于国家任务（国家目标）的直接影响。

党章对某些问题进行规定而后在宪法中予以确认，这是由党章和宪法的不同性质所决定的，无论党章对于国家的影响有多大，其终究不是宪法。将党的主张和路线通过法定程序转变为国家法律体现了执政党对于法律作用的重视。通过国家根本法的规定，将党的主张和人民的意愿勾连在一起从而可以使党的主张获得更强的合法性和正当性。

（三）党章修改的内容构成了宪法修改的主要内容“政党之所以在现代民主政治生活中占有举足轻重的地位，是因为它承担了一个国家政治发动机和调机器的功能，在现代国家的政治生活中起着不可替代的重要作用。”这个发动机和调节器功能的发挥要通过必要的形式方能实现，“政党决定国家政策的各种活动，都是宪政活动的一部分。”但是政党本身不是公权力机关，对国家和社会的主张理应通过国家机关和法律来实现。一旦政党的主张发生变化，势必会导致宪法和法律的变化，这种变化和影响在我国显得尤为突出，宪法的变化往往和党章的修改在时间上紧密相随。有的学者将这种宪法修改方式称之为政策性修宪，即“以执政党的政策作为制定和修改宪法的指导原则，并在政策的指导下进行修宪；而且修宪的动因，也主要是直接反映执政党政策变化的要求，及时地对宪法作相应的修改，通过修宪，直接将某些政策性的规定制度化、宪法化。”并且认为这种修宪方式已经成为我国主要的宪法修改方式。

最近的宪法修改即体现了这一修宪模式，党的十八大在党章总纲中增加习近平新时代中国特色社会主义思想作为自己的行动指南，规定中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。在随后的宪法修改中加入习近平新时代中国特色社会主义思想，在总纲第一条规定中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。无疑，当前我国的许多问题尚处于探索和试验阶段，这直接导致我国的宪法有着极为浓厚的“改革宪法”的色彩，这部宪法“为认可和推动改革而制定，又因改革而屡屡修改。”因此，我们的宪法不可避免地会随着改革的深入而发生变化，执政党对于社会经济发展规律认识的深化必然导致宪法变迁。

执政党政策的变化和党章的修改直接导致宪法的修改，采取修宪这一方式可以纾解党的纲领和宪法相违背的困境，党的十四大确立发展社会主义市场经济，“八二宪法”第十五条规定的是“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。”在随后的宪法修正案中将市场经济的内容加入宪法，这就使得二者趋向于一致，这种修宪方式的优势在于宪法的修改能够适应社会的发展，可以在一定程度上避免违宪的争论。

此外，党章的修改模式影响了我国宪法的修改模式。在党的十二大之前，历次的党章修改都是通过大修的方式进行修改，通过新的党章《中国共产党第十二次全国代表大会关于〈中国共产党章程〉的决议》指出“这一新党章自通过之日起生效。”至党的十三大之后，党章的历次的修改均被称为《中国共产党章程（修正案）》，这一修改模式直接为现行宪法所承袭。从1954年宪法至今，一共制定了四部宪法，在1979年和1980年以决议的方式对宪法进行了部分修改，部分修改非常直观，哪些内容进行了修改，一目了然，其缺点是“需要重新公布宪法，增加了宪法修改的频率，损害了宪法的稳定性和权威性”。通过宪法修正案方式进行修改，能够避免全部修改式的大幅度变化，并且不需要重新公布宪法，可以在一定程度上保证宪法的权威性。“对宪法的修改所采用的方式体现了一个社会对宪法所秉持的基本态度、对是否真正选择宪法生活的基本态度，特别是对宪法作为调整社会基本关系的法规范的基本态度，从一个侧面也反映着一个社会的文化价值选择。”修正案技术的采用体现了执政党对宪法的重视，通过增强宪法的稳定性来树立民众的宪法观念。

四、党章总纲修改与宪法变迁模式产生的原因分析及评价

如上文分析，党章修改对宪法的变迁影响非常大，从宪法的根本任务的规定、国家的路线方针政策的确立均体现了二者高度的一致性，上述宪法修改模式存在于我国政治实践中，能够长久运行证明了这一方式在一定程度上可以适应现实的需要。其主要的原因主要在于执政党的路径依赖、能够适应情势需求同时也是由于相关的制度未能激活。

（一）现行党章总纲修改与宪法变迁模式形成的原因“如果从长远考虑，我们是自己命运的创造者，那么，从短期着眼，我们就是我们所创造的观念的俘虏”从革命时期到社会主义建设和改革时期，中国共产党形成了一系列的实现自己政策目标的方式。这些方式在我国的制度演进中同样广泛存在，执政党的重要的方针、政策以及国家任务多在党章和宪法中有体现。所遵循的基本路径可以简单的概括为“提出政策党代会上进入党章进入宪法”。如党的十二大党章一改之前的阶级斗争路线，将国家工作的重心转移到现代化建设上来，这也直接体现于现行宪法之中。它体现了我们党对于宪法的重视，意欲通过国家根本法的形式来确定党在一定时期内的路线、根本方针及奋斗的重点。这种方式在新中国第一部宪法制宪者的宪法观念中就有较为明确地体现，毛泽东主席指出：“我们现在要……为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗。这个宪法就是为这个目的而写的。”既然宪法的目的是为建设伟大的社会主义国家而写的，那么这就不可避免地体现执政党为实现这一目的而制定的政策。

此种模式在以后的宪法修改中多有体现，彭真同志在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中即指出：“拨乱反正的一项重大战略方针，就是把国家的工作重心转移到社会主义现代化建设上来，一切工作都要围绕这个重点，为这个重点服务。……把这个方针记载在宪法中，是十分必要的。”2004年修改宪法之时，时任副委员长王兆国在总结过去一段时间的经验后指出修宪的目的是：“使宪法更加完善，更加适应全面建设小康社会、开创建设中国特色社会主义事业新局面的要求，更加能够发挥宪法作为国家的根本法的作用。”在2018年的宪法修改中，王晨副委员长在修宪草案说明中指出：十八大以来“党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革，中国特色社会主义进入了新时代。”十九大以来形成提出了一系列重大政治论断，确立了新的指导思想，确立了新的奋斗目标“对党和国家事业发展具有重大指导和引领意义。”因此有必要“把党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果通过国家根本法确认下来，使之成为全国各族人民的共同遵循，成为国家各项事业、各方面工作的活动准则。”

这一方式在我国的四部宪法和多次宪法修正案中均有体现，从一定意义上而言体现了我们党对于宪法在治国理政中作用的认识，意图通过宪法这一最高规范使党在一定时期内的奋斗目标，形成的理论成果具有最高法律效力，“使之成为全国各族人民的共同遵循”。

仅有修改方式上的一致性难以解释我国缘何长期以来坚持这一宪法修改方式，法学意义上的理念都应当可以关照现实、为现实服务。因此，这一修宪方式对我国宪法发展应当有其积极作用。梅因曾言：“法律是稳定的；而我们所谈到的社会是进步的，人民幸福的或大或小，完全决定于缺口缩小的快慢程度。”缩小这一“缺口”的理想方式是通过及时的修改宪法，但是，作为一国根本的规范，宪法变动过于频繁难以树立宪法的权威，难以形成稳定的宪法秩序。因此，通过宪法解释的方法来保持宪法和社会发展一致性是较为理想的选择，但是，我国的宪法解释基本付之阙如，没有发挥其必要的作用。所以，当下使宪法和社会现实保持一致的主要路径依然是修宪。

在改革时期，国家和社会情势均处于急剧变化的时刻，制宪者难以预料到各种情况，对于具有浓厚“改革宪法”色彩的我国宪法而言更是如此。改革过程中随时会出现难以预料的情形，保证改革的顺利进行，同时使改革的整体方向不偏离宪法的轨道就需要一种机制进行保障，使二者在一定范围内和谐一致。因此在大变革时代，相对“静止”的宪法势必要和社会保持一定程度契合度，否则极有可能在宪法解释缺位的情况下出现宪法危机。从我国宪法修改经验来看，往往是执政党的政策发生调整，对社会某些问题认识深化，而需要调整宪法的规定。这一方法可归结为政策的变化导致党章的修改进而引起宪法的变动，但是作为一种次优的选择在保证党的政策和宪法规定一致的情况下依然具有相应的合理性。

依照我国宪法第六十四条的规定，宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。实践中这一制度设计并未完全得到落实，现行宪法颁布后的五次修改宪法均是以党中央向全国人大常委会提出《关于修改宪法部分内容的建议》的形式发起宪法修改程序，鲜有宪法规定的主体主动提出宪法修改建议。并且这一修宪方式已经得到官方确认，认为这一修宪方式是“符合宪法精神，行之有效的”具体方式是“先形成《中共中央关于修改宪法部分内容的建议（草案）》，经党中央全会审议和通过；再依法形成《中华人民共和国宪法修正案（草案）》，由全国人大常委会提请全国人民代表大会审议和通过。”具体流程为：中央决定启动宪法修改程序（成立宪法修改小组）→组织调研讨论→中央政治局审议修宪建议草案→就草案进一步征求意见→中央全会审议通过→中共中央向全国人大常委会提出《建议》→全国人大常委会拟定并提交《宪法修正案（草案）》→全国人大审议通过。这一修宪方式从“八二宪法”颁布至今一直在实践中运作，而宪法规定的五分之一以上的全国人大代表提议修改的方式并未有效行使。执政党对于修宪的把握和启动从某种程度上而言已经形成了具有中国特色的宪法惯例。因此，在相关的制度设计有待激活的情况下，现有的实践模式也是一种可行的选择。

（二）党章总纲修改与宪法变迁模式评析我们国家的建政模式区别于西方的大多数国家，西方国家一般是先有现代国家的建立而后出现政党，这就使得其制度的发展和完善具有较强的内生性，制度演进往往不是强力推进的结果，而是事物发展的必然趋势使然。这就和我国的情况不同，我国是建党在先中华人民共和国成立在后的发展路径，政党建立在前，在先进的政党领导之下通过民族民主革命成功建政，进而制宪，在此基础上形成完善的规则体系。历经70年的发展，我国的各方面具有较大的发展，制度也有很大的改进。但是作为后发国家，总体而言我国的发展还有很长的路要走，并且近代以降的中国由于特殊的国情无法孕育出类似于西方社会的强大社会组织，进而依靠社会组织和公民自身来完成社会转型，如此就导致“在中国这样一个没有现代化社会基础和现代阶级力量的社会，（需要）通过政党的整合，迅速建立一个能够担当领导现代化发展和建构民主共和的主体力量。”从而快速实现国家的现代化。因此，我国宪法的这种发展模式和中国共产党领导下的国家建设和发展路径一脉相承，通过先进的政党的探索，发展出符合国情、反映客观实际的规律，进而指导实践运作，以促进国家发展和社会进步。宪法的发展路径与此类似，通过制度实验，形成稳定并且能全面铺开的规则，进而在必要之时形成根本法上的规范。从实践效果而言，这一运作模式在一定程度上是能够适应社会发展需求的，改革开放以来的社会发展也能证明这一论断。

但是，一国立宪蕴含着宪法能够实施的期待，作为人民意志的集中体现和各种利益汇集的最终表现，宪法的规定理应是最为审慎的。从宪法的规定和宪法实施的角度而言，按宪法的规定由全国人大常委会或者一定条件的全国人大代表来提出修宪建议并最终形成宪法修正案乃是最佳的运作模式。但是既有的运作模式的存在导致宪法规定的制度并未得到有效实施。现行的修宪模式虽然能够在一定程度上适应社会发展的需要，但终究存在压缩既有的制度空间的可能。一般来说，如果存在既有的制度空间，就应该在可能的情况下发挥既有制度的最大效果，而不是在制度之外去发展惯例或习惯。一方面是长期以来的惯性使然，另一方面恐怕也和现有制度的无法有效落实有关，虽然宪法规定的修宪提议的主体是全国人大常委会和五分之一以上的全国人大代表，但实践做法是经由中共中央的建议，全国人大常委会提起宪法修改建议，这可以看作是全国人大常委会行使职权的一个体现。但是，五分之一的全国人大代表从未行使这一权力，一方面这一条件较高，以我国近三千人规模的人民代表大会，五分之一的就近六百人，人数要求方面相对较高，超过了许多国家的议会总人数。此外，从数量上看要求较为严格。此外，我国的实行的是按照选举单位组成代表团的运作模式，而代表团基本上以省级行政区为单位，从全国人大官网公布的数据可以看出十三届全国人大代表组成人员上，各个省级代表团的人数没有超过六百人的，人数较多的广东省以及河南省代表的人数均不超过两百，加之全国人大会期较短，在短期内显然难以和其他代表团达成意欲修宪的共识。此外兼职代表制的制度设定，使全国人大代表更多的时候是在履行自己的本职工作。上述种种因素导致我国的宪法修改在启动程序方面，法定的主体处于缺位的状态。

因此，激活宪法规定的宪法修改提议主体依法行使职权，使宪法修改的提议主体能够更多地参与到修宪程序之中是必由之路。

四、完善我国宪法修改方式的路径

如上文分析，我国现行的党章与宪法的这种互动模式在一定程度上适应了发展的需要，满足了对规则完善的需求。但是，这一制度存在挤压现有制度空间的可能，并且宪法规定的修宪提议主体门槛过高，在事实上形成了宪法规定的一定条件的人大代表提议修宪的障碍。因此，要形成不同主体的良性互动模式需要制度地完善和观念地转变。

（一）制定宪法修改程序法从实践来看，我国“宪法实施的具体方式确实主要是通过国家立法机关制定具体的法律来实施的。”尤其是在直接的宪法实施尚须加强的情况下，通过最高国家权力机关及其常设机关制定有关宪法实施的法律是现实的选择。从现有的立法来看，关于国家机关及其职权方面的基本法律包括《全国人民代表大会组织法》《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《法院组织法》以及《检察院组织法》等，这些法律为宪法相关制度的完善和落实提供了较为完善的规则。循此路径，我国宪法规定的相关制度若要想运行的良好，制定相关的实施法律将是可供选择的方法之一。因此，考虑到我国制度实践的特性，制定一部宪法修改程序法将会在一定程度上激活相关制度设计。可以规定宪法修改程序的提起主体，针对不同的事项提起的程序和人数，符合法定条件主体的修宪提议如何接受、接收后的处理、宪法修正案草案的拟定、全国人大对修宪议案的表决以及通过、宪法修正案如何公布等事项做出具体规定。

（二）对宪法进行必要的修改，适当放宽修宪提议的主体条件对比域外的规定，我国修宪的提议主体条件要求较为严格，例如《波兰宪法》第255条规定的可以提出宪法修正案的主体是：五分之一的众议员、参议院或者共和国总统；《俄罗斯联邦宪法》第134条规定的宪法修改提议主体包括总统、联邦委员会、国家杜马、联邦政府、联邦主体立法机（代表机关）以及五分之一的联邦委员会成员或五分之一国家杜马代表；《葡萄牙宪法》第285条规定议员有修宪建议权。从上述国家的宪法规定来看，修宪提议的主体较为多元，有的国家和我国的规定一样，都是五分之一的代表（议员）可以提出宪法修改建议，但是考虑到代议机关总人数和代议机关不同的运作模式，我国的条件相对而言更加严格，以代表团为单位的活动方式使得更难以达到五分之一的人数。因此，基于我国人大制度的特性，可以考虑做如下修改：第一、两个以上代表团享有提议权，这样一方面可以降低人数要求（十分之一左右的人数），另一方面可以使得代表团的作用得到发挥；第二、由省级人大常委会向全国人大常委会建议对宪法进行修改，最终的提议权由全国人大常委会掌握。这一方式可以视为一种柔性的宪法修改提议方式，人大常委会作为人大的常设机关会期更长、对相关问题的掌握可能更为全面，赋予省一级的人大常委会相应的权力可能对于实践有所助益。这样可以在最大限度尊重既有制度的前提下扩大相关主体的权限，使宪法规定的修宪提议主体能够真正发挥自己的作用。

（三）促使法定修宪提案主体行使职权我国的每一次修宪都由党中央亲自掌舵，党的领导贯穿于从宪法修改动议至起草直至最终的宪法修正案草案的通过。这一方式从其有利之处而言是能够使党的意志贯穿于宪法制定和宪法修改的始终，也可以使党的根本意志通过法定方式最终成为国家意志，进而可以通过国家这一途径实现党的主张。于其不利之处而言是可能导致宪法规定的既有的制度无法发挥其作用，使相关的宪法规定成为具文。

因此，从制宪进而能够有效落实宪法的角度而言，宪法的相关规定能够得到落实是其题中之意。从我国宪法发展史上看，“五四宪法”并未规定宪法修改的提案主体，仅规定“宪法的修改由全国人民代表大会以全体代表的三分之二的多数通过”，“七五宪法”和“七八宪法”对于宪法提案主体和宪法修正案的通过程序均未规定，至1982年制宪之时，明确规定了宪法修改的提案主体和宪法修改的程序。这其中蕴含了当时的修改宪法的领导人对于完善宪法修改程序的期许和要求，因此，要想使宪法规定的制度得到落实，由其法定主体提起修改宪法而由党中央作出最终的政治决断也是合理的选择。一方面，宪法十分重要，理应由作为执政党的中国共产党对其做最终的把握，另一方面，宪法也应该进入生活之中，否则看似高高在上的宪法一旦远离民众，无法进入人民的日常生活将不利于宪法的实施和公民宪法观念的培育，由人大代表来提议修改宪法也是促使宪法进入人民日常生活的途径之一。因此，必要的制度激活的前提是能够转变既有的观念。

五、余论

汉密尔顿在《联邦党人文集》开篇就提出这样一个问题“人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织。”立宪充满了我国立宪者对于建立良好政府的期许，我们一方面要重视对于宪法本身的研究，另一方面也要关注宪法文本之外的因素。从《共同纲领》至今的宪法在制定和修改方面无一不受到执政党政策和党章总纲的深刻影响，“依据宪政的一般理论，由一个制宪权统摄并且由一个同质的政治体制所运行的宪法修改，无论是全面修改还是部分修改，前后宪法之间应该保持一种传统的接续关系，这也是由修宪权本身的边界所决定的。”无论我国的宪法如何变化，制宪权的主体均是一致的，这就使得我国宪法“作为宪法实质的根本政治决断”并未发生根本变化。局限于宪法文本，忽视党章总纲与宪法规定的根本一致性，忽视党章对宪法的影响会使我们对于我国宪法的把握只能是片面的，这就要求我们在理解中国宪法实质之时要同时关注宪法和宪法文本之外的因素。

本文粗略地勾勒出党章总纲对于我国宪法品质的塑造，党章总纲修改对我国宪法发展的影响。随着社会的进步，中国共产党对于宪法的认识逐步深化，依宪治国已经成为全党和全国的共识，党章修订之后进行的宪法修改表明了执政党对于宪法地位的认识，也体现了党的执政思维从革命党到执政党的转变。同时，从最高领导层的论述可以看出宪法对于治国理政、确立国家发展方向、保障人民权利方面的独特作用。这种观念地转变将会借助执政党的执行力和政治权威，进而有利于促进我国宪法的实施，使纸面之法能变成行动中的法。

当然，党章对宪法的这种影响模式有其一定的负面影响，首先是导致修宪频繁，从我国修宪的内容来看，历次的修改多是关于国家政策的修订，以至有的学者甚至提出一般的国家政策不宜进入宪法。这种党章修改必然导致宪法修改的修宪模式有使我国宪法沦为语义宪法之嫌。修改过于频繁不利于宪法权威的树立，须知宪法权威的树立绝非一朝一夕之功，“一国宪法要建立权威，要渐进累积出一种宪法传统，而且这种传统还要嵌入全体社会大众的心理之中，变成社会大众的一种根深蒂固的信仰。”修宪次数过多难以形成稳定的宪法文化，进而影响人民对于宪法的信仰。此外，党章总纲内容的变迁后直接移植进宪法之中，容易给人们造成的印象是党章是宪法之上的规范，是宪法之外的高级规范。从目前的实践来看，党章总纲和宪法之间基本为一种单向的影响关系。我国台湾地区学者认为：“国家的政治与政策决定回因不同政党的执政而调整，但基本上仍不能偏离宪法基本国策规定的大方向。”虽然我国并无因政党的不同而导致政策变化的问题，但是执政党政策的调整依旧是常态。如何构建党章总纲和宪法之间的良性互动制度，使党的政策与宪法规定一致是无法回避的课题。这一良性制度的形成和完善恐怕还得依靠宪法实施机制的运作，在宪法实施中将执政党党章的纲领和宪法的纲领性条款统一，在宪法体系内部整合，进而形成党章总纲与宪法之间良性的、可预期的运作模式。

作者简介：秦前红，法学博士，武汉大学党内法规研究中心特聘研究员，武汉大学法学院教授，博士生导师，教育部“长江学者”奖励计划特聘教授。湖北武汉430072；周航，武汉大学党内法规研究中心2018级博士研究生。湖北武汉430072

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