提要

广东省顺应国家“放管服”大势率先在全国推动深化环评改革，对于优化营商环境，追求环境利益和经济利益双赢，有着积极意义。饶是如此，由于环境规制面临的市场和环境问题复杂无比，地方决策者在推进环评改革时，仍当谨慎权衡，寻求合法科学有效、与当前各项制度整体协调的政策措施。

2020年4月10日，广东省政府发布《关于深化我省环境影响评价制度改革的指导意见》（下称《指导意见》），提出在广东省内实施优化区域规划的环境影响评价（下称“环评”）、试行环评豁免、告知承诺制、简化环评内容等措施。《指导意见》以“简化”和“优化”为核心，以豁免、放权、简化建设项目环评的繁文缛节为主要内容，减轻中小微企业的环评负担，以深化国务院“放管服”改革，优化营商环境，被广东省生态环境厅谓为“广东省力度最大的环评改革”。那么，这一力度空前的地方环评改革缘何发生？改革过程中又将面临哪些风险和挑战呢？

一环评制度的变迁与环境规制理念的嬗变

环评制度最早为美国1969年《国家环境政策法》所确认。尽管它并非本土制度，但引入中国的时间也已超过40年。我国早在1979年《环境保护法（试行）》中即已使环评制度化、法律化，2002年以单行法《环境影响评价法》规范环评制度，强调其“一票否决”效力，使之成为环境法中体现预防为主原则的核心制度。2014年《环境保护法》修正，除了以第19条规定重申环评否决制，还以第61条“可以责令恢复原状”的处罚方式提高了违反环评制度未批先建行为的惩罚力度。可见，2015年以前，我国环评制度在法律和政策层面呈持续强化的趋势。

2015年以来，一方面由于国务院提出了“放管服”改革倡议，另一方面，未评先建的情况仍然大量存在，环评制度的有效性屡遭质疑，环评改革趋势从强化为主开始转向简化为主。这一趋势变化表现在，首先，2016年《“十三五”环境影响评价改革实施方案》明确提出了简化环评制度的改革方案。其后，经过2016年和2018年两次修改《环境影响评价法》，我国取消了环评制度中包括行业主管部门预审、试生产审批、竣工环保验收许可、环评机构资质许可在内的多项行政审批，建设项目环评领域仅保留了环境影响报告书（表）的行政审批；简化了环评手续，前置审批改为并联审批（如水土保持方案审批），对环境影响很小的建设项目由审批改为备案管理。2019年1－11月，全国共备案登记表项目约104万，占全国履行环评手续建设项目的84．1％。其中，投资额在1000万及以下的中小微企业项目共93万余个，占备案总数的近90％。

简化了环评类别，2015－2018年三次修订《建设项目环境影响评价分类管理名录》，累计降低128类建设项目类别，将部分行业建设项目类别由编制环境影响报告书降级为编制环境影响报告表，或由编制环境影响报告表降级为填报环境影响登记表。2018年生态环境部印发《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》，针对环评中的“慢、难、繁”问题，提出了压缩环评编制时间、减少环评前置约束、简化环评内容等对策。

环评制度改革从强化走向简化，是我国环境规制理念发生嬗变的制度体现。近年来，随着我国生态文明建设逐步融入经济、社会、政治、文化等多方面和全过程，决策者已经认识到生态环境问题根植于经济发展过程，解决这一问题也必须从经济发展中予以统筹解决，因此，从中央到地方，都在尝试转变传统的规制理念，以清晰、简明、实用且低市场干预的规制工具替代复杂、繁琐的强市场干预型规制工具，探索更为有效地实现环境规制目标的制度进路。

二优化营商环境，追求环境利益和经济利益双赢

广东省环评改革基于地处全国改革开放前沿地带的优势，顺应我国环评制度的发展趋势，以豁免的方式限缩了建设项目环评的数量和范围，管制手段从审批制为主转向以备案制为主，管制环节从事前预防为主转向事中事后监管为主，可望在深化环评改革过程中发挥示范区的作用。但另一方面，这一改革也将不可避免地面临一定的挑战。

（一）首先，根据我国《环境影响评价法》第3条的规定，环评范围涵盖特定规划和“对环境有影响”的建设项目。根据该法第16条的规定，“环境影响很小”的建设项目，“应当填报环境影响登记表”。在上述规定未做修改的情况下，环评豁免措施客观上将使环评义务主体的范围大大缩小，《环境影响评价法》的适用范围及环评审批的否决权效力将受到明显的限缩。

其次，地方政策的效力远低于法律。以省级政府发布的指导性政策及其生态环境主管部门配套名录豁免“基本不产生生态环境影响”的建设项目的法定环评义务，存在一定的风险。

（二）我国的环评改革，本是基于改善环境质量的同时降低市场干预的初衷。但改革的现实结果究竟如何，仍当拭目以待。

（三）近年来我国环境领域的改革几乎涉及环境保护的全方位全过程，从环境监管执法体制到环评、环境监测、环境税收、排污许可证，等等。改革的结果能否恰如所料，实则取决于多重变量。多项制度同时改革的情况下，变动不居中的制度之间如何衔接，是一个不小的挑战。当前的环评改革尤为关注的是，简化后的环评制度如何与排污许可证制度衔接，排污许可证制度能否发展出足够强大的证后监管以应对环评制度简化以后存在的环境风险和监管风险。

尽管我国当前的改革对排污许可证制度赋予了厚望，但就其当前的实际进程而言，仅处于规范发证阶段，证后监管的规则和技术，仍有待完善。

当前，正值新冠病毒在全球肆虐蔓延，各国经济呈现不同程度的衰退迹象。广东省顺应国家“放管服”大势率先在全国推动深化环评改革，对于优化营商环境，追求环境利益和经济利益双赢，有着积极意义。饶是如此，由于环境规制面临的市场和环境问题复杂无比，地方决策者在推进环评改革时，仍当谨慎权衡，寻求合法科学有效、与当前各项制度整体协调的政策措施。

（作者系深圳大学法学院副教授）