地方政府应以市民评估结果为依据，促进服务质量的持续改进。图为福田区行政服务中心。深圳特区报记者何龙摄

■刘华云耿旭

提要

深圳市当前应在探索推动基本公共服务均等化的同时，系统地应用质量改进策略与技术来提高服务供给的有效性、公平性和满意度，形成以需求为驱动力，以市民为中心的公共服务供给体系，使服务真正起到改善民生的作用。

党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，强调增进人民福祉、促进人的全面发展是立党为公、执政为民的本质要求，创新公共服务提供方式，满足人民多层次多样化需求，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。伴随经济与社会的发展，居民不仅对教育、医疗、文体、交通、环境等公共服务提出了均衡化发展需求，还对公共服务提出了多样化和差异化的需求，即对公共服务的需求已经从“量”逐渐转变为对“质”的关注。深圳作为我国政府改革创新的前沿阵地，虽然在基层治理创新上形成了众多的典型案例，但是公共服务供给一直是深圳市的短板，服务体系设计碎片化、服务供给总量非均衡化、服务供给手段单一化以及服务供给区域质量差异化等问题亟待解决。破解这一困境的路径之一是建立全链条式公共服务质量管理机制，将公共服务管理过程看作是从“生产”到“售后”的一个系统性链条，涉及服务输进到服务输出的动态演进过程，有效连接“进出”的关键是过程管理。因此，建立公共服务质量管理机制要从三个核心问题出发：一是如何输入公共服务需求；二是如何完善管理过程；三是如何对输出效果进行评价，从而促进公共服务质量持续改进，为中国特色社会主义先行示范区建设和粤港澳大湾区的建设奠定良好的社会基础和服务环境。

一、以市民理性需求为导向的公共服务质量标准制定机制

如何输入公共服务需求以及输入谁的服务需求是首先要回答的问题。现代政府的责任性要求政府在公共服务供给中以市民为中心，根据他们实际的、理性的需要提供精细化、个性化、多元化和全方位覆盖的公共服务，从而推动人的全面发展和社会全面进步。然而，市民需求是抽象的、分散的，需要将其进行理性化、制度化转化，公共服务质量标准便是承载市民理性需求的具体表现，也是确保公共服务均等化的重要方式。公共服务标准化的兴起就是政府增强自身回应性而采取的行动，服务标准最初以公民宪章的形式而存在，服务宪章计划的实施基于一个共识：将“以顾客为中心”的市场逻辑扩展到公共服务供给领域。它的目标被定位为“为这个国家公民持续改进公共服务质量，从而使服务能回应使用者的需要和期望”。

构建公共服务质量标准制定机制可从以下几个方面入手：一是采用多样化的方式和平台打通市民诉求反映渠道，通过市民公共服务问卷调查、社区自治组织座谈会、咨询展览、焦点小组、线上服务反馈、市民投诉、网格信息采集等方式获取市民建议、意见与需求，形成公共服务标准制定决策的外部依据。二是理性生成公共服务标准体系。具体标准的制定不仅要经历标准选择、标准论证、标准筛选、标准试运行、标准修正以及标准确定等步骤，还要考虑政治、法律、环境以及技术等限制因素。同时，把握服务标准“度”，既要避免标准过低，难以激发工作人员的积极性和创造性；又要避免标准过高，工作人员囿于条件和环境限制而无法实现。三是制定公共服务标准手册，并公开发布。通过宣传册、通知栏、出版物以及社区公共刊物等公开发布标准，才能让市民了解服务目标水平，判断当前服务质量是否达到期望。

二、以良好“用户关系”为目标的公共服务质量监测机制

如何根据市民输入的服务标准有效提供服务是需要关注的第二个问题。这有赖于对公共服务标准的精准实施以及质量监测。从公共产品生产视角理解公共服务，政府服务供给部门与市民之间是服务生产（安排）者与服务使用（体验）者之间的关系，这需要以良好“用户关系”为目标，建立从市民、服务生产／提供者到政策制定者的基于用户价值的公共服务生产、输送和消费的集成管理机制和系统管理框架。良好“用户关系”要求以公共服务标准为依据，从生产者与使用者两个角度监测公共服务质量，以确保公共服务供给目标的实现。

构建公共服务质量监测机制可从以下几个方面入手：一是加强政府服务部门的内部管理制度建设，理清政府服务部门的服务供给过程、流程和程序，将责任分解落实到质量链条上的各个环节，促进服务目标的清晰化。二是制定公共服务质量管理奖惩措施，形成约束行动的正负激励，以减少服务供给中“随意性”“碎片化”带来的标准执行偏差，“公共服务质量奖”的设置已经成为发达国家提升公共服务质量的重要手段。三是建立质量纠正机制。做好公共服务的“售后”工作，将市民对服务的投诉视为服务质量改进的依据，增强公共服务的回应性，同时提高服务问题的处理效率，第一时间修复客户关系。四是信息与数据联通机制。随着信息化和大数据技术的应用，积极探索建立以数据和事实为基础的公共服务质量管理系统，推动人员、信息、流程和技术的有机集合，实现偏好识别、群体甄别、服务定制、客户满意度、客户价值等智能化运作。五是转变服务供给逻辑，推动市民从体验者转向共同生产者。鼓励公众参与到服务质量监控中，通过共同生产在价值上帮助民众发展互动关系，增进民众间分享经验、相互学习和共同参与政策议程的程度，从而使公共服务供给不仅仅是一个纯粹的技术过程和消费过程，还是一个价值建构的过程。

三、以公共服务质量评估为依据的公共服务质量可持续改进机制

如何推动公共服务质量动态、开放地持续改进是需要进一步回答的问题。服务质量原本属于市场营销学的范畴，意指市场组织能够满足或超过顾客期望的能力，也可以理解为顾客的满意度，或者是预期服务质量与感知服务质量的不同。20世纪80年代起，质量这个“标签”应运而生，成为当代公共管理改革的一个根本目标，甚至是整个制度改革的一种缩略表达。然而，无论我国实践者还是研究者都过多地从政府内部管理层面衡量改革的成功与否，而忽视公共服务接受者市民层面的评估。作为公共物品和公共服务的终端用户，市民是质量的所有利益相关者中最为重要的主体，公共服务满意度是判断质量改进程度的主要参数，信任、呼吁、抱怨是人们表达公共服务质量的重要形式。因而，地方政府应以市民评估结果为依据，促进服务质量的持续改进。强调公共服务内部绩效评估之外，公共服务质量持续改进更重要的是建立以市民需求为导向的服务评估框架，以服务质量管理理论为基础，强调公共服务改革的质量取向。

构建公共服务质量可持续改进机制可从以下几个方面入手：一是实施效果评估的视角转换，通过第三方机构引入外部市民评价法。着重考察服务标准是否代表了市民的实际需求，这既体现政府对外部市民与社会的责任性，也体现内部工作人员的责任性，同时增强政府公共部门的合法性。二是合理设计评估路径。公共服务质量的测量，不仅仅是简单考察需求满足问题，而是要发现潜在需求、设置优先发展次序、分配资源以及对所作所为负责等。这需要做到既关注人们的感知服务，也关注人们对服务供给的期望，而后者正是服务质量改进的关键。如果不能充分掌握人们期望的服务质量和感知服务质量，会误导服务政策及其运行。三是根据评估结果明确服务质量改进的次序。将评估结果分为轻重缓急不同等级，针对等级制定短期、中期和长期的改进计划，合理、差序投入公共资源。

民生发展的内核在于提供高质量的公共服务，只有建立系统化的、持续改进性的基本公共服务体系，平等地为社会成员提供基本物质保障，不断改善基本生活水平，才能实现“民惟邦本，本固邦宁”，实现社会和谐与平等。如何持续改进公共服务质量是公共服务有效供给中的重要问题。深圳市当前应在探索推动基本公共服务均等化的同时，系统地应用质量改进策略与技术来提高服务供给的有效性、公平性和满意度，形成以需求为驱动力，以市民为中心的公共服务供给体系，使服务真正起到改善民生的作用。笔者认为应致力于以市民为导向，将市民需求为导向贯彻进公共服务质量链，包括服务标准、服务供给、服务质量评估、服务质量改进等全过程：在服务标准制定阶段，要以市民的需求和期望为基准，及时将使用者的实际需求反馈给生产和供应部门，是质量改进起点；在服务质量供给阶段，要有效执行与市民利益相关的服务标准，并根据市民的实际偏好做好质量调整和质量控制，市民的服务需求是公共服务的质量可持续改进的关键依据；在服务质量评估上，也应该由市民来评判，既体现政府对社会的责任性，进而体现内部工作人员的责任性，也增强政府公共部门的合法性；在服务质量改进阶段，市民、服务供给者和政策制定者共同参与其中，整体协调，推动服务质量的改进。（作者系深圳大学助理教授）

（本文来自深圳市哲学社会科学规划2018年度课题成果，课题编号SZ2018C006）