■马俊军

今年是经济特区建立40周年。40年砥砺前行，40年沧桑巨变，深圳已经从一个边陲渔村蝶变为国际化大都市，并成为粤港澳大湾区协同发展的核心引擎之一。40年来，深圳作为改革开放的先锋，用足用好经济特区立法权，在全国制定了一系列先行性、试验性和创制性的地方性法规，充分发挥了“立法试验田”的作用，为国家层面的立法工作提供了宝贵的经验。

在创新和变通上下功夫，提高立法的前瞻性、引领性、示范性

除了1992年全国人大授权深圳的特区立法权，在2000年通过的《立法法》中，深圳作为较大的市也享有地方立法权，这是深圳改革发展的重大优势。深圳充分发挥“立法试验田”作用，始终做到立法先行与改革创新同频共振，坚持以立法促改革、谋发展、惠民生，形成了与深圳经济社会发展相适应、与国家法律体系相配套、与国际惯例相接轨的法规框架。

据统计，自1992年以来至2020年8月中旬，深圳市人大及其常委会通过的法规及有关法规问题的决定，七成以上属先行先试和创新变通类法规，填补了相关领域的法律空白，不仅为深圳拓荒探路提供了坚强保障，也为全国立法输送了“深圳样本”。例如，1993年的《深圳经济特区股份有限公司条例》《深圳经济特区有限责任公司条例》，是内地第一批公司法；1994年的《深圳经济特区住宅区物业管理条例》，在内地第一次以立法的形式确立了“物业管理”这一全新的概念；1995年的《深圳经济特区公民无偿献血管理条例》，是内地第一部有关无偿献血的地方性法规；1997年的《深圳经济特区奖励和保护见义勇为人员条例》，在内地立法保障英雄“流血不流泪”；再如2020年8月26日审议通过的《深圳经济特区个人破产条例》，是内地第一部有关个人破产的立法。

在完善人大主导立法工作的体制机制上下功夫，提高科学立法水平

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。《立法法》第51条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。”

在创新和完善人大主导立法工作的体制机制方面，深圳走在全国前列。2014年深圳在全国率先出台《关于进一步发挥人大及其常委会在立法工作中主导作用的意见》，一是改变过去由政府各部门提出的立法项目，人大负责“拼盘子”的做法；二是强调立法项目的选择应由人大决策，法规的主要制度设计由人大来决定，向部门利益法制化说“不”；三是法案的起草、审议、再到监督等各个环节的程序和规则，都由人大来制定。通过人大把握方向和大局，不断提高立法质量和效率，逐步实现了由管理型立法向服务型立法转变，由数量型立法向质量型立法转变，由粗放型立法向精细化立法转变。

科学立法方面，2001年10月1日施行的《深圳市制定法规条例》，引入立法辩论制度和重要条款单独表决制度。2019年在《深圳经济特区科学技术普及条例》（2020年1月1日施行）起草过程中首次开展立法量化论证，对公民科学素质发展检测指标体系等进行测算评估，形成深圳市民具备科学素质比例问题的说明、科普经费测算评估等报告，为科普规划、科普绩效等制度设计提供数据样板和大数据分析，提升立法科学化、精细化水平。此外，充分发挥深圳大学经济特区立法研究中心的智库作用，对社会化养老服务制度、深圳市人大常委会议事规则修改、经济特区立法法律责任等课题进行研究，形成研究报告，为立法提供智力支撑。

在扩大公众有序参与上下功夫，凝聚共识提高民主立法水平

立法的过程，实质上是不同利益的整合、协调和平衡的过程。平衡各种不同利益要求的最好办法，是让各方都能参与到立法过程中来，把各自的利益要求都充分表达出来，然后加以整合、协调、平衡，从而使制定的法规正确反映和兼顾不同方面的利益要求，使法规实施更加有效。

深圳一直坚持开门立法，2014年出台《深圳市人大常委会关于在立法工作中进一步发扬民主的规定》，要求扎实开展立法前论证、立法后评估工作，以多种形式介绍立法项目的起草背景，引导公众参与讨论提出意见。同时，尝试在报纸、政府网站、新闻媒体等平台上，开辟在线访谈、立法项目论坛、征求意见专栏等形式，以及采取个别访谈、上门征求意见、民意调查等创新形式开门立法。深圳目前设立企业立法联系点12个，社区立法联系点240个，充分发挥立法咨询专家库、立法研究中心、立法联系点作用，扩大公众对立法的有序参与。

在满足人民美好生活需要上下功夫，从经济立法一枝独秀到各个领域全面开花

深圳在取得特区立法权之后很长一段时间里，经济立法是特区立法的重头戏，这些法规在培育市场主体、规范市场秩序、扩大对外开放方面发挥了积极作用。但随着经济发展水平的提高，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，深圳在这些领域的立法近年来比重大大增加。

以深圳市人大常委会近年的立法为例，社会建设领域的立法占到50％以上，涉及城市管理、医疗卫生、社区建设、劳动就业等方面。例如，2020年5月1日实施的《深圳经济特区全面禁止食用野生动物条例》，将有效革除滥食野生动物陋习，防范重大公共卫生风险，加强生态文明建设，促进人与自然和谐共生；2020年9月1日实施的《深圳市生活垃圾分类管理条例》，将引导深圳市民改变丢垃圾的习惯，从源头减量分类。

《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》对深圳未来发展有五大战略定位，即高质量发展高地、法治城市示范、城市文明典范、民生幸福标杆、可持续发展先锋。《意见》明确支持深圳用足用好经济特区立法权，在遵循宪法和法律、行政法规基本原则前提下，允许深圳立足改革创新实践需要，根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定。《意见》赋予深圳特区立法巨大探索空间，深圳这片“立法试验田”的先行示范，将为全国立法工作贡献更多的智慧和经验。

作者系中共广东省委党校法学教研部副主任、教授