●万俊毅 杨娟

党的十九届五中全会提出：“优先发展农业农村，全面实施乡村振兴战略。”这既是对新时代乡村振兴取得阶段性成果的充分肯定，也是全面建成小康社会后农业农村优先发展的目标指向，更是今后一段时期乡村振兴扩面提质增效的总体要求。在推进乡村振兴进程中，财政涉农资金使用是引导各类要素投入乡村建设的“牛鼻子”。牵好“牛鼻子”，发挥财政资金“四两拨千斤”的撬动作用，才能加快实现农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。

财政涉农资金整合使用对乡村振兴的重要作用

由于农业农村发展具有正外部性和公共产品属性，我国一直高度重视财政支农工作，逐年加大财政支农投资力度，为农业增强、农民增富和农村增美提供了坚实的财政基础。以国家财政农林水事务支出为例，2019年支出22420多亿元，约是2011年的2.3倍。

“三农”问题涉及的事多、面广，与之对应的政府管理部门较多，加之早些年财力相对有限，原来的政策聚焦保障农产品数量安全，出于对资金使用安全和监管便利的考虑，支农资金按照纵向的“条条”通道下达，形成了财政支农资金绑定项目的制度安排。

随着经济社会发展，“三农”与城乡发展的众多领域交织紧密，已经成为“五位一体”总体布局的重要组成部分。财政涉农资金条块分割的项目式配置弊端越发显现：一是农业农村发展还存在许多亟须补短板、强弱项的地方，需要大量资金投入，现有的财政资金投入力度还难以支撑实现城乡工农共同繁荣目标。涉农部门多头投入极易出现零散化、碎片化使用资金现象，影响财政资金使用效益。二是指定用途的支农项目资金，可能与农业农村建设的实际需求不甚匹配，影响财政资金撬动功能发挥。三是配套项目制实施的管理制度，与农业农村日新月异的变化越来越不相适应，使得部分支农资金使用进度缓慢，甚至出现了“打酱油的钱不能买醋”等现象。

党的十八大以来，政府加大涉农资金统筹整合力度，几经探索，现实行从预算环节整合方式，资金打包下拨到县，实现资金“大类间打通”和“跨类别使用”，建立“大专项+任务清单”配置涉农资金的制度，为全面打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会作出了重要贡献。以贫困县涉农资金整合为例，2017年中央财政专门安排6.4亿元扶贫资金，分别对2016年开展贫困县涉农资金整合试点工作成效较好的8省（市）奖励0.8亿元。2016—2019年，832个贫困县统筹整合使用各级财政涉农资金超过1.2万亿元，撬动了大量社会资源投入脱贫攻坚战。

全面推进乡村振兴对优化使用涉农资金提出更高要求

全面推进乡村振兴，对乡村建设投入的涉农资金会越来越多，对各级特别是县级政府统筹整合使用涉农资金的能力提出了更高要求。党中央和国务院高度重视农业农村优先发展，多项法规明确规定确保“三农”投入力度不断增强。当前，县级涉农资金统筹整合使用还处于积累经验阶段，需要快速提升使用能力。

全面推进乡村振兴，横向强调乡村建设的覆盖面，指向乡村经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”建设和党建的整体推进。近几年，财政涉农资金聚焦投向“乡村振兴战略”和农村人居环境整治建设两个“三年行动计划”的重点任务，极大改善了农业农村发展的硬件环境和村容村貌。随着上述问题的改善，乡村公共服务、乡村精神文明建设等问题凸显，要尽快改变涉农资金“重硬轻软”使用现象。

全面推进乡村振兴，纵向强调乡村建设的质量，要求总体推进乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕。现阶段，涉农资金整合使用有一定程度的“重量轻质”倾向，主要表现为县级项目库的项目数量不少，但高质量项目有限；项目多停留在地理空间上的堆砌，容易“垒大户”，缺乏兼顾公平的长远项目规划；农业产业发展类项目资金占比偏少，且种养项目因风险较高而获得支持较少等。这些倾向需要尽快扭转过来。

全面推进乡村振兴，对完善财政涉农资金管理的体制机制提出了迫切要求。当前，我国财政支农政策正在从生产建设型向民生保障型转变，涉农资金使用从由上级部门指定用途向县级政府统筹整合使用转变，适应高质量乡村建设的财政资金管理制度尚未健全，近两年农业固定资产投资增速放缓就是例证。

提高涉农资金统筹整合使用效益的举措

一是形成民生导向的涉农财政制度。财政涉农资金整合本质上是发展任务的整合，要统筹谋划推进乡村产业、人才、文化、生态和组织振兴，做好发展规划，坚持质量导向，加快形成与全面推进乡村振兴相匹配的现代财政制度。

二是强化县级领导小组的工作责任。落实农业农村优先发展总方针，树立正确的政绩观，各级特别是县级涉农资金统筹整合领导小组要安排足够的时间，定期商讨、督查涉农资金使用事宜，确保县级政府接得住、用得好和管得严。

三是提升县级项目库的项目质量。用好资金总额2%的工作经费，利用互联网技术，建立项目评审专家库，保障偏远县域项目的论证，做实项目前期论证工作，至少提前1年储备足够的高质量项目入库，并排好资金支持的优先顺序。

四是增强资金分配与任务清单的匹配。在任务清单中，上级部门的考核事项，如因故增加，要相应分配完成任务的足额资金。加大非考核事项的资金占比份额，赋予县级政府更大的资金整合使用空间。

五是加强涉农资金整合使用的监管。“以奖代补”等政策要考虑不同农作物和农事的农时限制，引入第三方评价机构，保障项目招标和采购的公平、公开和公正，全程监督项目立项、进展和效益情况，严惩渎职和腐败行为。

万俊毅：华南农业大学经济管理学院教授、农业产业发展研究中心主任、广东乡村振兴咨询委员会委员

杨娟：广东省财政科学研究所所长