■谷少传袁周

提要

各街道应在党工委指导下抓紧成立综合行政执法委员会，尽快建章立制，推动委员会发挥综合引领作用，并在今后的改革推进中持续优化职能定位。

在社区巡查整治网格基础上对应叠加综合执法网格和专业网格，打造一个三网合一无缝对接、边界清晰的系统网格。

按照权力清单标准化要求，制定公布综合行政执法主体的权力清单和责任清单，统一规范执法权力事项“名称、编码、依据、类别”，向社会公开。

党的十九大以来，党中央高度重视深化行政执法体制改革工作，十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》把深化综合行政执法改革作为一项专门任务进行了部署，中央办公厅国务院办公厅先后印发生态环境、交通运输、农业农村、文化旅游、应急管理、市场监管等6个领域综合执法的文件。广东省随即也印发《关于深化乡镇街道体制改革完善基层治理体系的意见》《关于推进乡镇街道综合行政执法工作的通知》等文件，逐步拉开广东省乡镇街道执法体制改革的序幕。一系列的举措凸显出这项改革任务的重要性和紧迫性，但基层在具体推进这项改革的过程中，也暴露出一些问题。现结合坪山区部分街道综合行政执法改革调研情况，深入分析这项改革落地时存在问题和不足，并提出相关建议。

一、综合行政执法改革已实施二十余年

（一）综合行政执法改革背景

自1996年“综合行政执法”概念提出以来，综合行政执法改革已实施二十余年，从最初的表现为地方政府部门执法机构之间联合执法的“城市管理综合执法”，到规避多头执法、行政执法重复交叉的“相对集中行政处罚”，又到在相对集中行政处罚权基础上对执法工作进行改革的“综合行政执法”，再到十八大以后逐步向各重点领域、各行业部门深入推进的“综合行政执法体制改革”，进一步强化了政府部门间相同相近的执法职能整合，归并执法机构，统一执法力量，减少执法部门，这一系列的举措也凸显出综合行政执法改革任务的重要性和紧迫性，意在探索建立适应我国国情和经济社会发展要求的行政执法体制。

（二）基层现行执法工作机制构成

基层现有的行政执法相关力量主要分为中央垂直管理的执法部门、市垂直管理的执法部门、区直部门所属执法机构、街道综合行政执法队以及社区层面即将推广的以巡查整治为主的社区综合整治队。其中，中央垂直管理的如海关、国税、金融监管、出入境检验检疫等部门和涉及国家安全与需要限制人身自由的行政执法工作一般不列入综合行政执法改革范围，市垂直管理的生态环境、交通运输、市场监管等部门属于综合行政执法改革重点领域部门。与此同时，街道层面还有以区人力资源局、区应急局的名义派驻的劳动监察中队、安全生产中队等执法力量，在街道办事处领导下承担劳动监察、安全生产监督等领域的有关工作。

（三）近期基层综合行政执法改革方向

2020年8月1日，《广东省人民政府关于乡镇街道综合行政执法的公告》发布，决定将部分县级人民政府及其所属行政执法部门行使的行政处罚权调整由乡镇人民政府和街道办事处以其自身名义行使，实行综合行政执法。2020年9月22日，深圳市委全面依法治市办代拟了《深圳市人民政府关于深化街道体制完善街道综合行政执法机制的决定（征求意见稿）》（以下简称《决定》），明确《决定》所涉相关执法体制机制及事项安排，是在法律、法规授权街道办事处以自身名义实施行政执法之前的过渡期举措，且在过渡期仍保持安全生产、劳动监察、规划土地监察三领域原有执法模式，不予变更，并按照“易发生、易发现、易判断、易处理”标准，对城管综合行政执法事项进行了适当的调整优化，将涉及城市管理、消防管理、道路管理、物业管理等20个事项依法通过相对集中行使行政处罚权的方式，交由街道执法队以区城市管理和综合执法局的名义实施，旨在稳步提高基层治理水平，强化街道办事处综合管理基层事务和统筹、调配资源的能力，实现基层治理体系和治理能力的现代化。

二、综合行政执法协调机制有待完善

综合行政执法改革已取得很大进展，但仍然有许多难题待破解。

如基层执法力量不足，直接参与行政执法工作的有生力量与监管任务不匹配。综合行政执法协调机制待完善。根据广东省下发的《关于深化乡镇街道体制改革完善基层治理体系的意见》等文件，本次基层改革在各街道党工委统一设置了综合行政执法委员会，统筹负责辖区综合行政执法重大事项；并将区直、市直部门派驻街道机构纳入街道工作平台，建立健全由街道统一指挥协调的工作机制。但目前相关运行工作规则尚未制定。

系统治理思维有待重新构建。改革至今，街道层面的执法力量主要为市直部门派驻辖区的派出所、市监所、区直部门派驻街道的劳动监察中队、安全生产中队、街道综合行政执法队，此外，各社区还整合街道部门下沉到社区的网格、消防安全、城管市政和社区治安队、社区专职工作者等队伍力量成立了以巡查整治为主的社区综合整治队。但多支力量在协调配合方面仍有不足。事权下放职责不清易造成推诿，专业职能部门与街道综合行政执法部门之间如何形成一个分工合理、协调一致的政府治理运行机制亟待破题。

三、系统思维重构立体执法网格

（一）多措并举加强基层执法力量建设

一是严格落实“编随事转”。各级部门将执法事项下放的同时也要相应的划转人员编制到基层街道，且在有条件的情况下尽量下放相应的行政执法人员，做到既充实街道编制资源，又充实街道人才资源。二是强化街道执法队伍建设。一则要加大对行政执法编制的倾斜，填充队伍力量。二则要进行结构调整，尽可能地安排在机关里的人员到综合执法工作上来，汇聚优秀人才池。三则要制定激励机制，提升职业荣誉感与重要性。三是敢于用人突破，选拔一批经验丰富业务精湛的“老雇员”继续从事一线执法工作，保证当前执法工作不断档，同时以“传帮带”的方式帮助年轻人更好更快成长。

（二）建立健全街道综合行政执法协调机制

各街道应在党工委指导下抓紧成立综合行政执法委员会，尽快建章立制，推动委员会发挥综合引领作用，并在今后的改革推进中持续优化职能定位。一是要做到“横向到边、纵向到底”，整合街道辖区所有执法、巡查力量纳入委员会成员单位，统一指挥协调辖区综合行政执法重大事项，有机糅合专业执法与综合执法，统筹构建日常巡查、整治、执法三级高效联动闭环机制。二是要做到“上下联动、问题导向”，要发挥好委员会集体智慧与前沿阵地作用，尤其是在改革关键期内要善于分析工作形势发现执法改革中存在的问题与阻碍，并结合实际情况向上级相关部门有针对性地反映问题与需求，做到改革事项街道“想接住、能接住、接得住、敢协调”。

（三）打造一个三网合一无缝对接的系统网格

一是构建叠加三网，做到全面系统无死角。综合考虑区域、人口、三小场所、企业等因素，在街道综合行政执法委员会领导下，在社区巡查整治网格基础上对应叠加综合执法网格和专业网格，打造一个三网合一无缝对接、边界清晰的系统网格，明确每个基础网格对应的执法网格，使得各个网格间互通互联、各有侧重、各负其责。二是规范巡查执法，助力营商环境优化。推行系统网格体系下以社区为单位的小网格靠前协调联动机制，各网格之间合理制定日常巡查、常规执法、专项执法等计划，在保证全覆盖的同时尽可能地避免多头检查，优化辖区营商环境。三是依托信息化手段，保证执法权威性。

（四）厘清职责导向明确各司其责

一是全面细化权责清单。按照权力清单标准化要求，制定公布综合行政执法主体的权力清单和责任清单，统一规范执法权力事项“名称、编码、依据、类别”，向社会公开具体职责、执法依据、处罚裁量基准、执法程序和监督途径等，让基层执法人员明明白白执法，被监管对象清清楚楚配合。二是以责任为导向明确工作职责。一则要厘清行业监管与行政执法的关系，建立完善双方之间衔接配合、信息互通、资源共享、协调联动、监督制约等运行机制。二则要以事故问责为导向，合理划分基层综合行政执法队与职能下放部门的职责权限，并予以明确，同时建立首问负责、联合会商、案件移送抄告等制度体系，打造分工明确、紧密联系的监管执法工作机制。三是抓好业务培训。与此同时，区级层面也应持续跟踪培训基层执法人员和社区巡查整治人员，保证一线工作人员“看得见、管得了、不出错”，全方位提升基层治理法治水平。

（作者单位：坪山区龙田街道办）