漫画：颜庆雄

引子：我国在新近发布的“十四五”规划《建议》中，首次提出了“增强生育政策包容性”，这是对未来5年人口变动趋势的回应，体现了人口政策的重心变化。人口的变化趋势与社会经济发展息息相关，必须做出前瞻性的安排，才能及时应对和调整。那么，“十四五”时期人口状况如何？应如何增强生育政策的包容性？本期思与辨就该问题进行讨论。

■主持人：王玥

■嘉宾：李长安（对外经济贸易大学公共管理学院教授、博导）

和静钧（西南政法大学政治与公共管理学院副教授）

肖俊（深圳大学管理学院副教授）

包容性意味着相互对立的现象的共存共享

主持人：十四五规划建议首提“增强生育政策包容性”，如何理解包容性？

和静钧：从词义上讲，包容性与排他性相对，包容性政策就是对过去的刚性政策的矫正与调整，也是对全面放开生育政策的过渡性安排及政策试探，是一种审慎但又大胆的政策突破，在全国生育率走低、生育意愿下降、生育成本上升、老龄化趋势加深的新的社会条件下，这一包容性政策的提法具有现实针对性。包容性意味着相互对立的现象的共存共享，表现为以事实态度对待生育行为，生育为法律事实，不再对生育设置法律门槛，不再有合法与非法生育的价值判断。当然，“十四五”规划建议中依然采用谨慎的态度，强调的是“增强包容性”，重在过程，而不是“落实包容性”，重在结果。由此看来，政策只要向包容性方向走，不论走到何种程度，一定意义上都符合“增强包容性”的定义，所以从释放的政策信号上看，“增强包容性”并不等于“全面放开”。

肖俊：从规划内容来看，“生育政策的包容性”大意是针对那些不符合现行生育政策规定的生育行为不再采取严厉控制和处罚的管理措施。这种表述是政策调适过程中的弹性表达。不过，笔者认为“包容性”表述仍比较含糊，类似非婚生育这类行为究竟是不是符合政策规定，应该有明确的表达。规划中“生育政策包容性”的提法在公共伦理层面上显得非常有意义，在鼓励合法婚育的情况下给予非婚生育以合法性、合道德性意义非凡。一方面使得那些未婚育龄女性可以获得合法的生育机会，另一方面彻底消除政策上和社会上对非婚生育子女的种种歧视。

李长安：生育政策的包容性主要包括两个内容：一是生育法律法规的包容性，即生育法律法规对于实现人口均衡增长的促进和保障功能要发挥出来。在当前人口增长态势正在逐渐发生变化的背景下，传统的生育法律法规显然不符合时代的要求。生育法律法规要为积极的人口政策服务，要为稳定人口和人口均衡增长服务；二是生育环境的包容性。生育环境包括了人们的生育观念、与生育相关的配套设施等方面。比如完善托儿所、幼儿园等设施，增强适龄人口的生育积极性和主动性。

包容性政策既要容许婚内不生育的自由，也要接受婚内多孩生育的选择

主持人：应如何增强生育政策的包容性？

肖俊：增强生育政策包容性，首先应从法律层面解决生育权相关的法律问题。全国人大应及时启动废止现行《人口与计划生育法》，或者对该法中部分内容做重大修订。例如，2015年修订实施的《人口与计划生育法》中“一对夫妻只生育两个孩子”的规定，显然不符合“包容性”原则。此外，那些奖励计划生育的规定、关于人口计划管理与编制规划的规定以及违法行为处罚的规定，均应废止或者重大修订。在具体政策上，核心应在明确婚育与非婚生育平等性的基础上改变那些不符合“包容性”原则的做法，特别是对那些超计划生育实行的各种处罚、辅助生殖管理制度中对未婚女性的排斥等，都到了需要彻底改变的时候了。另外，民政部门有关收养未成年人的规定，也可以适当放宽限制，让更多家庭和单身人士既奉献爱心也满足抚育需要。

李长安：增强生育政策的包容性，要从宏观和微观两个方面着手。在宏观上，要理顺经济发展与人口均衡增长的关系。一般认为，经济发展会抑制生育率，但是，实际上这两者的关系也并非是一成不变的，并不是说经济发展就一定会导致人口的绝对减少。如果能够在政策上统筹好两者的关系，那么经济发展与人口均衡增长的目标也能实现。微观上，生育政策要更人性化、更富有弹性。不顾实际情况的、僵化的生育政策对实现人口的均衡增长没有益处。包容性的生育政策也必须是动态的，可以根据经济社会发展的需要进行调整。

和静钧：增强生育政策的包容性，应落实在公平、鼓励、调剂三大功能上来。首先应去除生育政策里的“捆绑处罚包”，使其还原为社会扶养费的公共资金调剂机制。其次，应对非婚生育持包容态度，应与婚内生育同等相待。现在女性选择不婚、晚婚的现象越来越多，应包容和接受未婚但育龄女性选择生育的权利，保护和鼓励生育意愿，是社会维持正常人口水平的重要举措。包容性政策应从人口出生率的总体目标控制角度入手，既要容许婚内不生育的自由，也要接受婚内多孩生育的选择，使社会总体生育率维护在正常水平。增强生育政策的包容性，也表现在对育儿成本的公共资助和社会帮扶，降低托育成本上。

要真正让夫妻共用育儿假政策落地，必须要构建一套公平合理的假期成本分担机制

主持人：近日上海市妇联建议增设夫妻共用育儿假，强制男性休假不少于育儿假的1／3，引发网友热议，您如何评价该建议？强制男性休假能提高生育意愿吗？

李长安：夫妻共用育儿假的想法初衷是好的。从效果上来看，夫妻共用育儿假在一定程度上对提高夫妻双方的生育意愿有好处。但是，也要注意该政策可能在实践中遇到的现实困难，特别是有人可能会产生“请不了”“不敢请”的心理。这种现象的背后，主要还是企业、政府、职工在放假成本方面未能形成合理的分担机制。所以，要真正让夫妻共用育儿假政策落地，必须要构建一套公平合理的假期成本分担机制，在优化企业对生育成本的分担上，迈出实质性的一步。

肖俊：夫妻共用育儿假是否会起到应有作用很难讲。其实，相比短期的育儿假，更应在托幼、育幼方面多下功夫。在十四五规划里，已经提到了很多相关因素和相应措施。比如，规划重点提到了0－3岁的托幼问题。这是当前城市年轻人共同面临的最麻烦的问题。目前，相当多的人不愿意多生育的另外一个重要原因是孩子升学压力太大。在高考锦标赛或者起点优势焦虑的刺激下，家长在子女教育上投入的人力物力巨大。改革高考制度、破除教育资源中心化也应该要在政策中有所考量。

和静钧：夫妻共用育儿假，这是一个很有进步意义的建议。育儿是夫妻共同责任，育儿假的对象，不应只限定于女性。在生育率走低，人口结构偏老的社会条件下，生育不仅仅只是个人及家庭的人口再生产，也是社会的人口再生产，具有社会公共属性，社会应承认这一贡献并做出激励安排，延长育儿假及推出夫妻共用育儿假，是这些激励套餐中的一类。问题是，男性育儿假的设立，是否会起到应有作用，还要看其他配套的安排，如是否享有全额工资。如在第一种情况中，育儿假时有的只领到基本工资，没有岗位工资或绩效工资，收入会锐减，影响家庭生计。即便有男性育儿假，也会有人担心职务或岗位会被顶替而主动放弃。所以，单从男性享有育儿假的孤立事实上看，希望以此来提振社会生育意愿，估计起不到明显作用。事实上，从国际经验上看，发达的托育业及普惠的托儿所，能大大降低生育家庭的经济、体能、时间上的成本与损耗，促进生育率的提高的作用会非常明显。