■臧建文

提要

我国社会保险体系的改革历程，有赖于现代税收制度的持续完善，不论是减税降费、税收征管还是参照税收作为主要构成的一般公共预算，都可以为社会保险的阶段性降费、费改税以及社会保险基金预算法治化透明度等方面提升，提供有针对性的借鉴。

党的十九届五中全会提出：“完善现代税收制度，优化税制结构，适当提高直接税比重，深化税收征管制度改革”，与此同时，又明确阐述道：“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系。推进社保转移接续，健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇调整机制。”

一方面，税收是政府财政收入主要来源，在国家治理推进过程中，发挥着基础性、支柱性、保障性作用，另一方面，社会保险是政府财政支出的重要方面，在社会民生建设领域里，充当着“安全网”“稳定器”“蓄水池”的关键角色。因此，税收与社会保险，在一定程度上，密不可分，而我国社会保险体系的改革与完善，离不开现代税收制度的支撑与引领，两者相辅相成，相得益彰。

一、减税降费政策实施背景下的社保减负

近年来，减税降费成为我国各级政府进行宏观政策调控的基本发力点。尤其是考虑到，我国经济从高速增长转入高质量发展阶段，社会保险费用成为企业日益沉重的用工成本支出，拉低着资本的投资回报率，影响着就业岗位的创造，与此同时，社会保险作为职工工资税负的主要构成，减损了居民家庭可支配收入，抑制着潜在消费市场需求的实现。因此，自2015年起，中央政府着手推进供给侧结构性改革，着力降低制度性交易成本，而持续降低社会保险缴纳比例，便成为这场“降成本”改革的代表性举措，以减轻企业税费负担，优化营商环境。

在这方面，阶段性降低养老保险缴纳比例，尤为明显。在2018年4月以及2019年5月，企业单位基本养老保险缴纳比例，从20％降至19％，再从19％降至16％，很大程度上，降低了企业生产经营成本，提高了投资回报率，促进了就业市场的稳定。自2019年底新冠肺炎疫情暴发以来，一方面是疫情防控工作持续推进，另一方面是积极恢复与疫情防控相适应的经济社会运行秩序，促进企业复工、复产。为缓解疫情对经济社会的负面影响，2020年2月，我国及时、有针对性的推出了阶段性减免企业社保费与实施企业缓缴住房公积金等举措，以统筹抓好疫情防控和经济社会发展，并在同年6月，又将上述优惠措施延长至年底，以稳定投资、保障就业并刺激内需市场，促进经济社会的稳步恢复。

上述社保降负系列政策的陆续出台，是各级政府以切实行动践行减税降费初衷，轻徭薄赋，让利于民。根据人社部官方数据，从2015年至2019年，社会保险降负规模已接近万亿元，其中，仅2019年就达到4252亿元。截至2020年1－9月，社保降负规模也已达到1．2万亿。减税降费政策“红包”的发出，与之相对应的是经济社会的稳步恢复，根据国家统计局数据，2020年前三季度经济增速由降转升，特别是第二产业增加值增长0．9％，固定资产投资增速同比增长0．8％，可知市场主体的获得感明显，生产经营信心增强，投资预期逐步回暖，参考工信部2020年对全国31个省（区、市）涉及5478家企业的问卷调查结果反映，企业对政府推出的社保降负这一项举措最为认可。

可见，社会保险临时性、阶梯性减税降费举措的持续出台，是场“春雨”，今后一段时期内，各级政府亟待在基本社会保险企业减免的基础上，还应兼顾职工个人工薪税负降低，并将上述优惠措施法治化、制度化、常态化的同时，保障社会保险基金运行可持续，这是社会保险制度当前与下一步改革的侧重点。

二、深化税收征管制度改革基础上的社保入税

税款的征收与管理，是税收制度的重要构成，因涉及与微观纳税人的直接互动，波及市场主体税务风险，往往影响着税法遵从度与社会满意度。根据2019年中央及地方政府预算执行报告，2019年全国社保费收入达到5．6万亿元，在数量规模上已仅次于当年6．2万亿元的增值税收入，参与基本养老、医疗保险的人数也分别达到了9．6亿与13．5亿人。因而，围绕社会保险方面的征管改革，可谓牵一发而动全身，须加强制度方面的顶层设计。

如2018年3月，中央政府公布职能部门机构改革方案，在涉及国税、地税征管体制一章中明确规定，不仅将各层级国税、地税部门进行合并，而且将社会保险收费交由税务部门专一征收，以便提高社会保险的征管效率，这结束了各地社会保险征收部门不一的乱象，有效增强社会保险的征收力度，缓解社会保险收支赤字，但也可能进一步加重企业及职工税费负担。对此，2018年9月，国务院常务会议强调，在机构改革中确保社保费现有征收政策稳定，严禁自行对企业历史社保欠费集中清缴，由此，为社保征管机构改革的顺利推进，提供了难得的政策预期，设立这一过渡期也稳定了企业的投资经营信心。与此同时，面对社会保险的税费之争，及时厘清社会保险的税费性质，将有助于为此次改革的顺利推进，提供理论支撑及现实依据。

社会保险作为社会保障体系的最主要构成，其基本的筹资来源是包括养老、医疗、失业、工伤、生育在内的“五险”，以工资总额作为征收依据，对企业及职工进行强制性征收。当前，这一“准税”性质的收费，有必要借助现代税收制度的推进，在持续降低企业及职工社会保险负担基础上，不断优化社会保险征管机制，兼顾全体国民社会保险待遇水平的稳固提升。而围绕社会保险税费性质，至今依然存在一定分歧。部分学者囿于税收“三性”原则，尤其是无偿性属性，判定社会保险因具备有偿性特征而属于缴费性质；部分学者基于收费的强制性不足等现实因素，考虑到降低社会保险基金赤字，认为通过社会保险的费改税，借此提高社会保险的征管能力及效率，有利于缓解这一宏观问题，并保障社会安全网的可持续运作。

有鉴于此，应回归对社会保险自身的本质认识，特别是注意到社会保险，作为企业与职工之间的交易成本，在实质上已成为劳动力市场的“楔子”，对私人消费及私人投资均产生影响。从公平性来说，社会保险是纳税人为获得社会保险权，而让渡工资收入的一部分，这符合税收的契约属性，也是其所应具备的公平性，否则将影响公民对社会保险的缴纳积极性。也就是说，如果社会保险体系自身的性价比不高，即政府提供的这一公共产品及服务水平较差，如跨省便利性不足、与成本相比的保障水平低等问题，将导致社会保险失去公平性，甚至影响其财务上的可持续性。

因此，在推进税务部门对社会保险统一征管的同时，还应注重提升各地区社会保险经办机构的服务意识及水平，特别是在劳动力跨区域转移时，应保障社会保险相关信息的有效衔接，畅通电子化申请操作流程，便利社会保险的参保企业及职工，实现劳动力要素的市场化配置。

三、加强社保预算治理的透明化、法治化

社会保险基金预算收支，事关社会公众的养老、医疗、生育、失业、工伤等生活、工作密切相关的公共产品及服务。因此，社会保险基金预算透明度、法治化的提升与否，将在很大程度上决定着政府能否给予辖区百姓一颗“定心丸”。

值得注意的现实情况是，尽管我国包括养老、医疗保险在内的社会保险名义税率较高，但是企业及职工的缴纳遵从度相对较低，导致养老、医疗保险的收入，难以有效提高，进而形成较大的收支缺口。为了避免养老、医疗保险收支赤字的出现，来自一般公共预算的社会保障支出所形成的财政补贴收入，便起到冲抵社保赤字的作用，但是在某种程度上，也挤占了本已有限的公共财政资源，与此同时，造成了包括养老、医疗保险在内社会保险运营过程中财政依存度不断提高，各级地方政府财政压力持续加大。而这一财政补贴规模增长快速，从2016年的1万亿元到2020年达到2．1万亿元，可以说，如果没有逐年扩大的财政补贴投入，包括医疗、养老保险在内的社会保险收支可能早已出现收支不抵，社会保险累计结余也将随之迅速枯竭。在保持一般公共预算持续投入的同时，需要注意的是社会保险基金预算，尤其医疗及养老保险旗下的四类险种，能够实现自身的可持续运转，这将是解决社会保险财政依存度加剧的直接切入口。

法治社会的建设，离不开政府信息的公开透明，政府权力监督制衡的前提，需要保障社会公众的知情权，而作为政府信息的重要组成——社会保险费收支、缴费人数、参保人数、领取人数等信息，其透明度的有效提升，也是推进国家治理现代化的必备条件，因此，促进以社会保险基金预算为基础的财政信息公开、透明、可监督、可问责，并与涵盖税收在内的一般公共预算信息公开协同推进，是推动建设法治与财务当责政府的有效途径。

进一步说，社会保险基金预算，均应受到公民社会以及代议机构的审议监督，没有代议机构的投票表决，各地方社会保险的缴纳比例及基数不能随意调整，否则将违背税制的基本原则——确定性，从而导致寻租、搭便车等问题的产生。就税收同意性这一原则来说，社会保险的收支明细应体现在相对应的预算收支上，由公民及其代表参与社会保险缴纳比例的调整，从而在保障其预算可持续的条件下，兼顾公民社会自身的可承受性。

近几年来，我国社会保险预算透明度，尽管取得了不小的进步，特别是在社保预算信息公开的推进力度方面，不可谓不小，但是，按照国家治理现代化体系下公开、透明、法治政府的建设要求，还存在一定的差距。比如在社会保险基金预算中，其收支分级信息仅提供了到类级科目，而涉及社保基金在各级政府间的调拨划分、与地方公众利益息息相关的款、项级预算信息，尚存在缺失。与此同时，尽管当前社保预算公开了如参保人数、缴费基数、领取养老金人数等辅助信息，但并没有提供短期与长期养老、医疗等保险收支的精算报告，而这将影响社会保险基金预算收支安排乃至缴费基数及缴费比例的及时调整。

据此，在社会保险基金预算的治理层面，亟待提升基层政府社会保险基金预算信息透明度。当前，越是基层社会保险基金预算信息，公众掌握情况越少，这与现代国家治理体系与治理能力要求相悖。与社会公民互动最为频繁与活跃的，恰恰是基层政府，因此，加大基层社会保险预算信息透明度建设，对于直面当前基层财政“三保”问题将有所裨益。其二，测算并出台社会保险短、中、长期精算报告。全国范围内减税降费力度空前，尤其以增值税税率以及养老保险缴纳比例较大幅度降低为代表，这对社会保险基金预算收支平衡造成压力，因此，维持社会保险基金预算的可持续性，有必要对全国范围及各区域短、中、长期社保收支状况进行预测及精算，并据此调整社会保险征收比例，确定缴费基数，进而加快省级乃至全国统筹进程。

综上所述，我国社会保险体系的改革历程，有赖于现代税收制度的持续完善，不论是减税降费、税收征管还是参照税收作为主要构成的一般公共预算，都可以为社会保险的阶段性降费、费改税以及社会保险基金预算法治化透明度等方面提升，提供有针对性的借鉴。

（作者系河北金融学院讲师）

【本文是河北省社会科学基金项目河北省“五险一金”制度改革困局及其破解路径研究（HB20YJ045）的阶段性成果】