■宋明

提要：

法治政府建设的重点在于规范行政执法，行政执法一头连着政府，一头连着群众，各级政府是否依宪施政、依法行政，各级领导干部和政府工作人员能不能带头尊法、学法、守法、用法，直接影响人民群众的法治信仰和行为选择，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心，直接影响法治政府建设的速度和成效。

习近平总书记指出，全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。法治政府建设是重点任务和主体工程，要率先突破，用法治给行政权力定规矩、划界限，规范行政决策程序，加快转变政府职能。要推进严格规范公正文明执法，提高司法公信力。法治政府建设的重点在于规范行政执法，行政执法一头连着政府，一头连着群众，各级政府是否依宪施政、依法行政，各级领导干部和政府工作人员能不能带头尊法、学法、守法、用法，直接影响人民群众的法治信仰和行为选择，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心，直接影响法治政府建设的速度和成效。

2021年1月22日,《中华人民共和国行政处罚法》由第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订通过，自2021年7月15日起施行。该法总结了过往行政执法的经验，巩固了行政执法领域中取得的重大改革成果，对建设法治政府、提升行政执法水平，提出了更高的要求。

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新行政处罚法颁布对深圳行政执法改革的重要意义

（一）筑牢深圳行政执法改革的法治基石

“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，也是深圳实现建设中国特色社会主义先行示范区第一阶段发展目标的五年。深圳“十四五”规划提出，建设中国特色社会主义法治示范城市。推进严格规范公正文明执法，完善行政执法标准化体系，健全行政执法自由裁量基准制度，全面推行行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核制度。深化行政执法辅助人员改革，推动赋予行政执法辅助人员部分执法权限。

实际上，在新行政处罚法颁布之前，深圳行政执法改革一直处于“摸着石头过河”的状态，许多创新性的改革举措因缺乏上位法的支持而步履维艰。新行政处罚法的颁布改变了过去“无法可依”的尴尬局面，为深圳行政执法改革筑牢了法治的基石。一方面，新法主动适应行政执法改革需要，吸纳并巩固了行政执法领域取得的重大改革成果。另一方面，新法坚持问题导向，积极回应了实践中存在的“多头执法”“争权诿责”“基层执法力量薄弱”等问题，扩大了地方的行政处罚设定权限，适度向基层下放行政执法权，赋予了地方行政执法改革更多的自由度。

（二）树立深圳行政执法改革的价值导向

行政处罚是行政机关有效实施行政管理，保障法律、法规贯彻实施的重要手段。自1996年第八届全国人大第四次会议通过行政处罚法，并经2009年和2017年两次修改，行政处罚法在增强行政机关及其工作人员依法行政理念、依法惩处各类行政违法行为、保护公民、法人和其他组织合法权益等方面发挥了重要作用。但是，如何在保障行政执法效率的同时，实现对行政权的妥善监督以及对公民合法权益的保护，是当前行政执法改革实践面临的主要问题。

此次行政处罚法修订，秉持执法为民理念，要求执法机关及执法人员深刻领会行政处罚法的立法宗旨，防止把“严格执法”等同于“从严处罚”，依法实施轻微不罚、初次不罚、无错不罚制度，切实提高依法执法、公正执法、文明执法的水平。新行政处罚法的颁布为深圳行政执法改革树立了“执法为民、教育为先”的基本价值导向，有利于防止行政执法改革“乱设乱罚”“以罚代管”“名为教育实为处罚”等现象的出现。

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新行政处罚法是深圳行政执法改革的路径指引

（一）严格公正文明执法，完善行政执法程序

党的十八大以来，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》发布，对全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度作出重要部署、提出明确要求。新修订的行政处罚法吸纳了上述行政执法程序改革成果，对行政执法程序进行了完善，充分体现了严格公正文明执法的法治政府建设要求。具体而言：

一是在行政执法过程中，行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。做到执法全过程留痕和可回溯管理。

二是行政执法应当由具有行政执法资格的执法人员实施。新行政处罚法第55条在原规定“执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件”的基础上，规定执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。同时明确，当事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件，对于执法人员不出示执法证件的情形，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。

三是行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示。行政执法公示是保障行政相对人和社会公众知情权、参与权、表达权、监督权的重要措施。行政执法机关要按照“谁执法谁公示”的原则，明确公示内容的采集、传递、审核、发布职责，规范信息公示内容的标准、格式。除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等不宜公开的信息外，依法确需公开的，要作适当处理后公开。发现公开的行政执法信息不准确的，要及时予以更正。

（二）不断深化行政执法体制改革，整合行政执法力量

党的十八届三中全会把“深化行政执法体制改革”作为推进法治中国建设的一项重要任务，强调着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。此次行政处罚法修订涉及行政执法体制的横向和纵向改革，明晰了深圳行政执法体制的改革路径。

一是在横向上，应厘清执法机关职责权限，整合执法主体，深入推进综合执法，努力实现执法机构的精简和统一。新修订的行政处罚法明确了综合行政执法的法律地位，规定国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。这为综合行政执法改革深入推进提供了法治保障。

二是在纵向上，应根据不同层级政府的职能和事权，合理配置执法力量，减少行政执法层级，推进执法重心向市县政府下移，着力提高基层政府执法能力，特别是要加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障等重点领域基层执法力量，有效保护人民群众生命财产安全。新修订的行政处罚法明确，省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，同时对权力下放的保障措施和监督制度等也进行了规定。

（三）充分发挥行政执法教育功能，贯彻执法为民理念

行政执法的价值不在于“为罚而罚”，而是要达到预防违法的实际效果。新修订的行政处罚法坚持为行政处罚权的行使定规矩、划界限，为推进严格规范公正文明执法、保障行政执法既有力度又有温度，作了一系列规定。

一是为切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，解决违法成本低等突出问题，新修订的行政处罚法对行政处罚的种类进行了整合和完善，引入行为罚、资格罚等方面的行政处罚种类。同时新增规定，行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权，行政处罚裁量基准应当向社会公布。

二是坚持处罚与教育相结合原则，突出行政执法的教育意义，提高社会对行政处罚的认可度。此次修订的行政处罚法增加了“首违不罚”“无过错不处罚”“从旧兼从轻”等的相关规定：当事人初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚；当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。

三是积极发挥行政执法对预防和减少违法行为的功能。明确对严重违法进行严厉查处、严厉打击。譬如新的行政处罚法规定，发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚。

（四）严格落实行政执法责任制度，实现权责一致

一是罚款数额不得与考评挂钩。除原有的作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离等规定外，新修订的行政处罚法规定，罚款、没收的违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，不得同作出行政处罚决定的行政机关及其工作人员的考核、考评直接或者变相挂钩。

二是确立行政执法评议考核制度。新修订的行政处罚法规定，县级以上人民政府应当定期组织开展行政执法评议、考核，加强对行政处罚的监督检查，规范和保障行政处罚的实施。对于具有一定社会影响的行政处罚决定，新修订的行政处罚法规定应当依法公开，且公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，行政机关应当在三日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由。

（五）强化完善“行刑衔接”机制，理顺行政与司法关系

此次修订的行政处罚法还对行政处罚和刑事司法衔接机制进行了完善。一是，违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任的，不得以行政处罚代替刑事处罚。二是，违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。三是，行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制，以解决有案难移、证据材料移交接收衔接不畅等问题。

（作者系深圳大学法学院教授、深圳市法学会行政法学研究会会长）