城市网格化管理的两种代表模式及其比较分析—以北京市东城区与广东省深圳市为案例*

作者：张彰  2021-08-10 11:25  新传播    【字号：大 中 小】

网格化管理作为具有中国本土特色的基层治理模式，是推进全民共建共享、推动社会管理精细化的重要抓手。在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，全国各地网格化管理的实践得到充分发展，相关理论得到进一步完善。本文选取了其中两种有代表性的网格化管理模式—东城模式与深圳模式，综合运用案例分析与比较分析，在目标建构、运行方式、实际应用等方面进行了全面审视，并基于此对于网格化管理的制度逻辑、存在问题及可能前景进行探究，以期探索完善网格化管理的思路与方向。

[摘 要]网格化管理作为具有中国本土特色的基层治理模式，是推进全民共建共享、推动社会管理精细化的重要抓手。在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，全国各地网格化管理的实践得到充分发展，相关理论得到进一步完善。本文选取了其中两种有代表性的网格化管理模式—东城模式与深圳模式，综合运用案例分析与比较分析，在目标建构、运行方式、实际应用等方面进行了全面审视，并基于此对于网格化管理的制度逻辑、存在问题及可能前景进行探究，以期探索完善网格化管理的思路与方向。

[关键词]网格化管理 深圳市 北京市东城区 数据 基层政府

[中图分类号] D63[文献标识码] A[文章编号]1671-3575（2019）06-0122-09

*本文系北京市东城区优秀人才培养资助项目“北京市东城区智慧城市建设与治理研究”（项目号2017TQW-11）的阶段性成果。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，改进社会治理方式要“坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”。根据中央最高决议精神，“网格化管理、社会化服务”被正式确立为我国现阶段基层治理的主导模式。其中，网格化管理模式从技术层面将治理空间划分为若干网格单元，利用现代信息技术建立资源和信息共享平台，实现对网格内人、物、事、情的全天候、实时化、动态化、智能化监控。从政府城市管理的角度，其特点在于将行政管理资源尽可能下沉，动员和整合多种力量参与以具体网格为单元的基层社会管理；其目标则是克服原有行政管理体制中“条块分割”的弊端，提高政府对基层社会日益增长的社会公共服务需求的回应性，并提高公众对社区管理的参与度。[1]作为一种基层社会治理的创新实践，网格化管理首先出现于北京市东城区。2004年，北京市东城区首创了万米单元网格的城市管理模式并取得了良好成效。东城区的成功经验很快得到了北京市的肯定，时任北京市市长王岐山提出“要认真学习推广东城区万米网格管理的新经验，积极探索城市管理的新方法、新模式”。同时，东城区的网格化管理经验也得到国际上的高度关注，称为“世界级案例”。[2]北京市东城区的网格化管理模式很快被建设部定为试点标准，在2005年及随后三年里，建设部在全国分3批共51个城市（区）进行了数字化城市管理新模式试点工作。通过中央政府主管部门的大力推广，十多年里，网格化管理不仅成为城市基层管理的普遍模式，也被推广到广大农村基层地区。

^[1]唐皇凤,吴昌杰：《构建网络化治理模式:新时代我国基本公共服务供给机制的优化路径》，《河南社会科学》,2018年第9期。

^[2]濮婕：《比尔·盖茨盛赞，全国各地学习，“网格化”信息城管创奇迹—北京东城区攻克城管难题》，《中国经济周刊》，2005年第25期。

网格化管理是当代中国社会管理创新的阶段性成果，该模式的确立和推广是在既有体制约束下同时实现政府加强社会管理能力和提高公共服务能力目标的一种较优选择。但正如有学者指出，中国的创新社会管理受到两种机制的共同作用，即横向秩序协调机制与纵向秩序整合机制。[3]横向秩序协调机制的基础是多元主体共存，通过跨利益的平等协商和开放式的协调机制形成基于多数人共识的意见表达；而纵向秩序整合依靠的是自上而下的威权统合，其高效运转的基本逻辑起点是科层制下由政府主导的管理活动，整个过程体现的是政府一元化的管理意志。网格化管理模式在不同地区的实践形式所展现出来的差异性，很大程度上显示了上述两种机制在具体情境中的不同表现。本文基于笔者在广东省深圳市和北京市东城区的城市社区治理的主题调研，透视网格化管理在上述两地的发展和实践过程，尤其重视比较二者之间的差异，试图来分析网格化管理作为当代中国社会管理规范性方案（normative solution）的得与失。

^[3]李友梅：《中国社会管理新格局下遭遇的问题—一种基于中观机制分析的视角》，《学术月刊》，2012年第7期。

一、网格化管理模式的制度学分析

制度变迁理论认为，制度是社会的博弈规则，更规范地说它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束，其主要作用就是建立稳定的结构以减少不确定性。[4]制度变迁是制度不均衡时追求潜在获利机会的自发交替过程，制度变迁是制度的替代、转换和交易的过程，它实质是一种效率更高的制度对另一种制度的替代过程。[5]制度均衡能否被打破，取决于制度变迁主体是否能通过变迁获得最大的“潜在利润”，即最大化自己的利益。[6]我国社会管理制度变迁始终由行政力量主导，对各级政府来说，高效、全面地进行社会管理、及时识别社会风险、有效化解社会矛盾不仅是履职尽责的重要体现，也是更加合理地配置行政资源、提升政府绩效的应有之义。

有学者将中华人民共和国成立以来党领导社会建设与管理分为三个阶段，从1949年至1980年代末我国基本采取的是一种“总体性社会体制”，1990年代到21世纪初则经历了由总体性体制向市场思维与市场逻辑主导的变化。[7]在第二个阶段，一方面，工业化、城镇化的快速发展使得大量流动人口涌入城市；另一方面，单位制解体意味着基层城市社区管理单位制模式的告终，旧体制的消逝与新挑战的不断涌现倒逼着城市社会管理模式的更新，同时这种更新要始终以维持社会稳定为首要目标。[8]因此，数量庞大的“城管”队伍以及日益增多的“城管执法冲突”也是在这一时期显现，从而又倒逼政府进一步改革。于是自21世纪初以来，开始进入第三个阶段，即“党和国家开始从传统的强调自上而下控制的科层化社会管理转变为倡导政府、市场和社会多元合作的社会治理”。[9]

^[4][6]道格拉斯·C.诺思,杭行译，《制度、制度变迁与经济绩效》，上海人民出版社,2014年，第3～4页，第99～105页。

^[5]卢现祥：《新制度经济学》，武汉大学出版社，2004年，第162页。

^[7]梁波：《中国社会治理变革的历史制度逻辑》，《中国社会科学报》，2014年2月7日。

^[8]夏建中：《城市社区基层社会管理组织的变革及其主要原因—建造新的城市社会管理和控制的模式》，《江苏社会科学》，2002年第1期。

^[9]梁波：《中国社会治理变革的历史制度逻辑》。

2004年出现的网格化管理是政府维稳需求提升和城管模式创新合力之下的产物。起初的网格化管理，技术上依靠的是利用地理编码+GPS地图技术+相关信息采集和传送系统创设的一套“万米单元网格”管理模式，在人员组织上最初主要依靠该区户籍人员中的下岗和失业人员作为城管监督员，实则是无任何执法权的城管协管员。该模式在社会综合维稳上具有独特效用，客观上符合了2004年十六届四中全会提出的“加强党的执政能力建设”的战略决策的思路与要求。很快这套模式受到中央政法委的重视，2010年以后逐步得到升级，网格成为继区、街道、社区三级基层治理架构之内，进一步向基层纵深伸展的一个治理单元，[10]网格员也从属地内的户籍失业无业人员逐渐转变为由社会招聘来且受政府财政供养的专职人员。时任建设部城建司市容环境管理处处长卢英方曾道出北京市东城区网格化管理模式被建设部推广的原因：“在管理上没有同步的发展，这样许多社会上的问题和矛盾都反映在城市管理的领域里，……我国城市管理到底应该采取什么模式？抓手在哪里？……东城区新的模式等于是对城市管理的体制和机制，还有利用现代高科技的技术进行城市管理，进行有益的探索，也取得了明显成效。我们认为它走出了一条基本上适应现代化城市发展需要的道路，对于其他城市管理有一个非常有意义的借鉴。”[11]不过，也有评论对于这种模式提出疑问：“这套依托先进科技的社会管理系统究竟是社会管理模式的创新，还是维稳手段的加强？”[12]可见，对于网格化管理，同时存在着肯定与怀疑的两种观点。而这两者关注的核心问题在于，实现社会管理创新的同时如何看待现有行政管理体制架构。

^[10][12]田磊：《网格化的北京东城区》，《南风窗》，2011年第8期。

^[11]《“万米单元网格”城市管理模式》,中国广播网, http://china.cnr.cn/jrlt/wqhg/200507/t20050728_504089121.html,2005年7月27日。

相对于经济改革，我国在社会管理方式的改革总体显得相对落后。从过去改革历程去考察当代体制变迁的路径，总体上呈现为“增量改革”特色，即“在一定程度上守持体制存量的情况下，培育和发展原有体制之外的增量，再通过增量的积累而形成结构性的变迁动力，促发原有体制的应激性反应，从而实现社会结构逐步转型”[13]。增量改革意味着对旧有体制不进行结构化的突破，从这个意义上，网格化管理就是这样一种为适应新形势而出现的增量改革，并且是以技术方式对旧有体制的一种增进与加强。与网格化管理在中国兴起形成对照的是发达国家近年来兴起的网络化治理（governing by network）。网格化管理在促进政府城市管理机构扁平化、促进纵向和横向部门提供整体化服务方面（即“协同政府”）与网络化治理异曲同工，其在技术层面致力于“统一入口、统一平台”的整合目标也与网络化治理基本类似。但网络化治理是西方新公共管理运动潮流与新技术条件结合的产物，强调发挥市场、民间社会多元智力主体的作用[14]而网格化管理“在本质上，是国家在不触及现有行政管理体制架构，但面对日趋复杂化的环境下，行政系统因应信息掌控、问题解决和需求回应的需要而构建的行动机制，其基本性质是国家重建基层治理结构，统合多元资源，强化自下而上决策信息传导与自上而下责任到位的行政管理体系的过程，是行政权力及其资源向基层下沉并实现全方位管理的精细装置。”[15]因此在政府治理方式上，二者仍然存在根本的区分。可以看出，网格化管理并不主张突破现有政治与行政管理体制框架，而是沿着工具理性逻辑，通过信息化技术与流程再造，寻求行政权威管理整合的途径。

^[13]渠敬东：《项目制:一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》，2012年第5期。

^[14]格里·斯托克,游祥斌译：《新地方主义、参与及网络化社区治理》，《国家行政学院学报》，2006年第3期；陈剩勇,于兰兰：《网络化治理：一种新的公共治理模式》，《政治学研究》，2012年第2期。

^[15]孙柏瑛,于扬铭：《网格化管理模式再审视》，《南京社会科学》，2015年第4期。

二、共相与殊相：网格化管理在北京市东城区与广东省深圳市

作为网格化管理先行先试的成功范例，北京市东城区以确立“精细化管理、人性化服务、规范化运行、信息化支撑”网格化社会服务管理为目标，将现代化信息技术与传统管理方法融合兼用，将社会大众的力量与专业组织的力量协调整合，力争建立一个天上有云（云计算中心）、地上有格（社会管理网格）、中间有网（互联网）的新型社会服务管理信息化支撑体系，通过构建“三级平台、四级管理”的网格化社会服务管理框架体系，推进社会管理工作的具体落实。其中，“三级平台”是指区级社会服务管理综合指挥中心、街道社会服务管理综合指挥分中心、社区社会服务管理综合工作站，为社会管理提供信息、技术、人力等支撑；“四级管理”是指区、街道、社区、网格四级管理体系。[16]广东省深圳市则是依托“织网工程”建设，全面展开城市网格化服务管理创新试点。所谓“织网工程”，是充分运用网格理念和现代信息技术，以责任制为依托，合理划分网格管理单元，将城市管理、社会管理、社会服务等内容进行整合，以城市管理事、部件及社会各类人为重点，综合考虑“地、物、事、组织”等因素，搭建网格化管理系统平台，并以此为基础开展公共服务与便民服务等一系列社会服务，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障“五位一体”的社会管理体制。

^[16]杨锦炎：《论社会管理创新的动力—基于北京市东城区网格化社会管理模式的个案分析》，《武陵学刊》，2013年第1期。

（一）共同之处

作为城市管理的一种创新模式，网格化管理的东城模式是在制度压力下，通过行政命令进行试点并进而在全国推广的。[17]因此国内其他地方的网格化管理也基本沿袭了北京市东城区的经验，其共同之处在于：

1.全要素管理  在网格化管理的模式下，城市管理层次由（市）区、街道、社区三级拓展至网格，实际上是政府管理链条的进一步延伸。网格作为社区的延伸，成为了一个全功能的治理单元，“通过将现代化信息技术与传统管理方法融合兼用，将社会群众的力量与专业组织的力量协调整合”，[18]实现了对管理空间内人、地、事、物、情、组织、房屋等全要素进行分层、分级、全区域管理。例如，北京市东城区将所有城市部件分为6大类56种168339个，每个部件小到井盖、路灯、邮筒、果皮箱、行道树，大到停车场、工地、立交桥、电话亭、公厕，全都有自己的身份代码。党建引领是进行全要素管理的基础。北京市东城区为每个网格都配备了党支部书记，将党支部建在网格上。一方面，利用信息技术组织开展党员报到、党费缴纳、民主生活、便民服务等党员活动；另一方面，对网格内各种管理人员进行组织动员和思想引导，强化其政治意识、组织意识和服务意识。深圳市自2015年底开始推行社区党群服务中心系统，融合了党建管理、智慧问政、生活服务等多个平台，在服务社区党员的同时提升社区服务水平，并尝试将区域化党建网格与智慧管控系统对接。这样的制度设计，就充分发挥了党的政治优势、组织优势，并进而转化成为城市治理优势。

^[17]赵强：《制度压力如何影响地方政府公共服务创新的扩散?—以城市网格化管理为例》，《公共行政评论》，2015年第8期。

^[18]许兰，吴庆敏：《东城网格化智慧城市的雏形》，《中国信息界》，2013年第4期。

2.服务与管理相结合  在网格化管理实践过程中，社区居民的自治意识不断增强，长期以来的“维稳”“管控”思维逐渐失灵，而管理与服务相结合、由“精细化管理”走向“精细化服务”成为了基层治理的必由之路，进而推动社会治理体制的创新和转变。例如，北京市东城区东华门街道自2011年起就实施了亲情服务“6S”工作法，凡在网格内的居民都能享受“新婚送祝福、满月送生肖、生病送关怀、困难送温暖、生日送寿面、亡故送挽联”等六项亲情服务。在服务过程中充分掌握居民的基本情况、完善网格基础信息档案的同时，增强了居民的归属感和幸福感。深圳市着力加强社区便民服务大厅、社区服务中心（党群服务中心）、社区家园网和社区基金会建设，为社区居民提供更好的“一站式”服务，打通联系服务群众的“最后一公里”。

3.管理流程再造  传统上，各行政部门、层级林立，碎片化运行，造成各自为政、职能交叉、多头管理和管理失位缺位现象。职能部门之间信息沟通不畅，无法迅速回应并有效解决突发事件，资源没有得到充分整合，不可避免陷入高成本、低效率的困境。对于层出不穷的新情况和新问题，无法做到有效回应。为了克服原有的条块弊端，网格化管理进行了系统性的流程再造。在组织体制方面，建立了“两个中心”，即监督中心与指挥中心，以实现管办分离。监督中心负责接收网格员上报的社情民意并移转至指挥中心，以及对事件处置情况的评估考察；指挥中心则是接收监督中心反馈的问题，并指挥调度专业人员解决这些问题。设置监督、指挥两个中心，是网格化管理流程显性化的组织保障，有利于明晰职责、强化监督、降低成本、提高效率。就管理流程而言，可以概括为发现、立案、派遣、处置、核查、结案等六个环节。网格员在发现辖区内待处理的社情民意后，直接拍照并通过数据终端上传至监督中心，由监督中心进行甄别、立案，并将相关案卷批转到指挥中心，再由指挥中心根据问题归属分派至相应专业部门进行现场处理。专业人员处理完毕后，向指挥中心报告处理结果并由指挥中心反馈给监督中心。监督中心派出网格员进行现场核查，通过对比处置前后的信息，就可以对整个处理流程进行有效监督和评价。整个过程形成闭环，责权清晰、监督严格、反馈及时，减少了很多人为因素的干扰，以实现问题的及时发现与快速处置。

（二）不同之处

北京市东城区作为中心城区，是国家和北京市行政、事业机构的主要集中地，集中体现北京作为国家首都的政治中心、文化中心和国际交往中心功能。因此，维稳成为城市管理的重中之重，也是推行网格化管理的重要目标。而深圳市流动人口多，社会自治程度高，民间力量壮大，市民对于政府的服务性提出了更高的要求和期待。这决定了两地在推行网格化管理的过程中产生了不同的实践范式。其不同之处在于：

1.两地推进网格化管理的侧重目标不同  作为中央政务服务区，北京市东城区肩负着确保首都功能核心区和政治中心区安全稳定的任务，因而推进网格化管理的重中之重是维护辖区社会稳定。在群体性事件发生率、上访率等指标压力下，力求通过“事前监管”将影响社会稳定的各种因素消灭于萌芽状态，实现综治工作的抓早、抓小。深圳市作为改革开放的前沿，流动人口数量大，社会自治程度高，社会组织发展迅猛。在推进网格化管理过程中，为辖区居民提供更多优质服务与公共产品成为首要目标。如借助网格化管理的硬件设备全面推广的“智慧党建”，就是在对党员进行智慧管理的同时，整合了全市的政务服务资源。遍布全市的智慧党建一体机既可以在线发展党员、在线接转组织关系、在线学习教育、在线过组织生活、在线交纳党费，也能够进行便民服务。

2.两地网格的管理工作人员构成不同  北京市东城区为每个网格配备了网格管理员、网格助理员、网格警员、网格督导员、网格党支部书记、网格司法工作者、网格消防员等7类管理人员，还根据网格不同特点，整合社保、工青妇、统战、社会组织等特色力量进到网格。[19]相对而言，深圳市的网格人员配备比较简单。如南山区是“一格三员”，分别为网格管理员、网格协管员和网格监督员，而龙岗区则是“一人一格”的管理模式。

3.两地推进网格化管理的重要抓手不同  北京市继全面推进“街乡吹哨、部门报到”的改革以来，街乡被赋予了三大职权—对重大事项提出意见建议权、对辖区需多部门协调解决的综合性事项统筹协调和督办权、对政府职能部门派出机构工作情况考核评价权。北京市东城区在推进网格化管理过程中，更加注重发挥基层党组织的政治优势和组织优势，侧重依靠街道乡镇的“赋权、下沉、增效”来提升管理绩效。深圳市倾向于利用技术优势，依托“织网工程”提升“中心—分中心”管控指挥体系的智慧化水平，侧重发挥管控指挥中心的作用。如深圳市宝安区“大巡查—大智慧—大执法”的网格化智慧管理工程中，区管控指挥中心和街道管控指挥分中心发挥着中枢作用。

截至2016年底，全国社区（村）网格化覆盖率达到93%。[20]在当前“晋升锦标赛”模式之下，地方政府间引入了竞争机制，官员的政治生命与地方经济社会发展状况紧密相连。[21]由此各地在社会管理创新上竞相尝试，根据自身的政治、经济、社会发展特点，创造性地展开网格化管理实践，催生出不同细节上增量改革的变动组合。例如，相较于“东城模式”突出传统意义上的政治动员能力建设，“深圳模式”则更加重视信息技术的开发运用：市级层面的“织网工程”建设，区级层面的“罗湖社区家园网”、福田区“智慧福田”APP、南山区“互联网+党建”新模式，充分体现了利用大数据、云计算等新一代信息技术服务社会管理。但总体而言，当代中国的社会管理模式处在总体性社会管理向政府主导的多元社会主体有序参与社会治理模式转变的过程中，这些地方模式虽各具特色、异彩纷呈，但又都未偏离总体性社会管理模式太远。

^[19]许兰，吴庆敏：《东城网格化智慧城市的雏形》。

^[20]熊丰：《社会综合治理专访网格化服务管理精准之路》，新华网，2017年9月19日，。

^[21]周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》，2017年第7期。

三、网格化管理的困境挑战与前景

网格化管理是政府主导社区治理的产物。由于其进一步下放事权，“使得行政权力通过网格化直接到达社会个体，把社会个体控制在网格之中”，[22]形成了执行力强和运转高效的体制机制。这一方面提高了政府应对突发事件的能力，符合长期以来的维稳逻辑；另一方面延伸了政府触角，造就了强势政府，官僚机构进一步膨胀，加剧了行政化趋势。而在实际运行过程中，信息的低效利用制约着网格化管理绩效和水平的提升。

（一）从“东城模式”和“深圳模式”看网格化管理面临的困境挑战

首先，管控导向严重，社会活力受到抑制。从本质上看，网格化管理是基层政府行政权力的强势下沉，扩大了政府行政管理的范围，压缩了社会与公民个体的生存空间。依靠网格化管理，基层政府能够实现对于社会矛盾分歧的及时掌握，有利于第一时间化解风险、解决纠纷。在维稳的思维导向下，这种“包干到户”“划片负责”制的管理模式极大地提高了处置问题的效率，将各种社会风险点消灭于萌芽状态。政府实际上扮演着“消防队员”的角色，就问题处理问题，就矛盾化解矛盾，就纠纷解决纠纷。“用最短时间化解危机”成为基层政府的最优选择，管控导向进一步僵化。这种模式擅长处理表面化的突发问题，对于应急式、运动式的维稳工作成效显著。然而，由于人手和专业所限，加之来自考核的硬性指标压力，一些问题不乏被“粗暴”解决。表面上纠纷得到化解，实际上只是矛盾双方的暂时妥协，缺乏问题处理的后续跟进与效果评估。如北京市东城区在2018年1月至3月期间的便民服务满意率分别仅为47.83%、46.49%、52.14%，基本维持在中等水平。[23]在“大政府”的强势之下，由于多元主体参与社会治理的缺失，社会的整体活力受到抑制，深层次的社会问题与社会矛盾容易累积、发酵。

^[22]朱仁显,邬文英：《从网格管理到合作共治—转型期我国社区治理模式路径演进分析》，《厦门大学学报(哲学社会科学版》，2014年第1期。

^[23]王凌：《基于北京市东城区网格中心的社会管理创新研究》，北京邮电大学，2018年，第25页。

其次，网格化管理的行政化弊端明显，实际运行低质、低效。网格化管理将管理链条进一步下沉，从（市）区到街道，再到社区延伸至网格，实际上形成了四级管理体系。管理层级过多，必然造成信息沟通不畅、回应性降低、推诿塞责等现象发生，不可避免地沾染科层制弊病。条块分割、条块关系不畅的情况依然普遍存在，网格员、社区居民、职能部门之间关系并没有完全捋顺。许多居民对网格员队伍了解不多，甚至缺乏信任；职能部门对于网格员上报的问题存在回避、推诿的态度，影响了基层问题“发现—上报—处理”机制的效果。无论是深圳市还是北京市东城区，网格“一站多能，一人多职，一格多元”的现象均比较明显。网格员身份定位模糊，他们既不是公务员，也不是事业单位人员，既不是传统意义上的临时性维稳队伍，也不是志愿性服务团体，而是通过公开招考，并与社区网格化管理分中心签订劳动合同的合同工。加上责任大、权力小，责权不对等，工作复杂繁琐，薪酬待遇偏低，相当一部分网格员把网格工作当成“跳板”，1-2年找到新工作后就会离开。总体而言，网格员队伍流动性较大，这极大地影响了工作开展的持续性。于是，基层政府为了维持网格化管理体系的正常运转，不得不在人财物各个方面加大投入，这极大增加了管理成本。另外，各类管理事务均下沉至网格，造成了现实中的管理功能泛化。无论是“条条管理”，还是“块块管理”，网格都作为行政管理序列的末梢，不仅承接社区街道和条管部门下派的工作，还要处理各类临时性、应急性任务。如北京市东城区的“一格七员”模式，7类管理人员涵盖了党务、行政、司法、治安等多方面，他们执行基层政府的行政指令、履行政府的管理职能，已经具有了基层党政组织的特点。管理功能泛化导致了管理效能降低，同时也弱化了居委会、社会组织等主体的自治作用。

再次，信息的采集与利用问题突出。信息是网格化管理运行的基础。可以说，网格化管理是依托信息进行、围绕信息展开的。然而在实践中，信息平台的基础性作用却没有得到充分发挥。在信息采集层面，随着越来越多的行政事务下沉至网格，基层对于信息的需求量越来越大，这要求网格员将大量时间与精力投入到信息采集工作当中。而对于“什么是信息”“哪些是有效信息”“信息该如何采集”等重要问题，网格员却很少有清晰、统一的认识，不少社区的网格存在信息采集难、录入不规范、更新不及时以及专业技术人员匮乏等问题。这就造成采集过程的效率低下以及采集结果的信息超载、信息过剩、信息低质、信息无用。例如，深圳市的一些街道，往往以数据上传率、事件办结率等作为单一评价标准，导致实际工作中出现了“能处理的就采集上传，处理不了的就不采集上传”现象。在信息处理层面，信息的采集者、拥有者处于绝对的强势地位，拥有对于信息的不对称优势。公民个体成为了信息上的弱者，对政府实现了“单向透明”。凭借着信息优势，信息垄断、信息寻租、“为信息而信息”以及对信息的“选择性失明”等问题不同程度上存在，造成行政资源的浪费、滥用，进而影响信息利用的效果。而且，从技术角度上看，目前的技术只是实现了信息的电子化，但并没有形成智能处理，尚未从中挖掘公共服务需求，导致很多数据最终沉淀下来，进而变成无效数据。[24]另外，不同部门之间的“信息孤岛”与“数据烟囱”问题依然存在，数据的汇聚、共享面临障碍，进而影响到各部门间的业务协同。

^[24]根据2018年笔者对深圳市社工委的调研。

（二）网格化管理的前景浅析

从网格化管理的运行机制上可以看出，单一的维稳和管控思维已经无法满足日益增长的治理要求，而实践过程中所产生的种种官僚制弊病也成为网格化管理继续推行的巨大障碍。因而应该在充分发挥现有条件的同时创新体制机制，以实现更好的社会治理效果。第一，由被动管理走向主动管理，提高回应性。基层网格要实现由“管理”到“服务”的功能转型，鼓励民众表达意见、建言献策。充分发挥基层党组织在网格中的独特政治优势，在解决群众实际生活困难的过程中提供精准化、精细化的公共服务，充分整合为民服务的社会资源。此外，应建立健全网格绩效评估机制，引入社区居民和专业社会组织对网格化管理的绩效进行评价、监督，以居民的满意度为依据，对参与提供服务的主体进行考核。定期对社区服务用户进行服务质量的反馈回访，依据回访信息和任务完成情况对服务提供者进行考核，并系统总结社区服务体系的整体运行状况，总结经验教训，共同商议改进方法。第二，加强基础信息系统建设。在数据采集方面，进一步挖掘网格化的数据整合与信息处理优势，在信息平台建设、大数据分析等方面进行精细化投入，以提升数据资源的利用效率。避免信息库重复建设，打破“信息孤岛”，进行政务信息系统的整合，以实现数据共享，减少行政成本。在数据利用方面，努力挖掘技术潜力，研究设计网格化数据分析模型，拓宽系统的信息化空间，并充分利用系统数据，开展统计分析工作，剖析问题产生的根源，分析趋势，进行预测，为城市发展提供更全面的决策参考。同时明确相关部门权力边界，适度放权至基层单位，加强数据共享，以避免基层只是一味采集、录入、上报数据，却没有数据使用权的情况。第三，加强网格员队伍建设。优化网格员选拔聘用、管理使用与教育培训机制，健全考核评价体系，逐步改善待遇保障、畅通发展渠道。一方面要捋顺网格工作流程，将网格员工作职责具体化、明确化，另一方面要把教育培训做实，对网格员进行有目的、有计划的岗位培训，普及相关的信息技术以及业务流程知识，使其成为既了解社区具体工作情况，又熟悉管理制度和业务流程的现代化社区管理人员。

通过比较网格化管理的两种模式可以看出，无论是“东城模式”还是“深圳模式”，都不寻求突破现有政治与行政管理体制框架。在同时具备网格化管理基本功能的基础上，二者目标存在差异，即“东城模式”侧重维稳，而“深圳模式”偏向服务。由此带来两地推进网格化管理的具体运行方式有所不同。然而，这两种模式都面临着管控导向严重、行政化弊端明显、信息的采集与利用问题突出等问题。因而在加强基础信息系统与网格员队伍建设的基础上，由“被动”走向“主动”、提升回应性应成为网格化管理未来的发展方向。

参考文献

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