市场化“三旧”改造的基础法律问题研究*

作者：钟澄  2021-08-30 15:17  新传播    【字号：大 中 小】

广东省于2009年在国家的授权下探索“三旧”改造，核心是赋予土地权益人在政府的允许下自行或通过市场方式与他人合作改造的权利。它与传统的政府征收后出让改造存在本质不同，故可称为市场化旧改。市场化旧改的法律基础在于：作为土地所有权人的国家与作为土地使用权人的私人在各自物权权能范围内进行协商合作，使用权人根据所有权人设定的条件和控制性详细规划，通过市场融资和委托开发企业的方式对城镇低效用地进行再开发，并通过法律规定和协议在政府、土地权利人和受托开发企业之间就改造后的空间利益进行分配。旧改过程中的土地强制集中、土地直接供给、地价优惠等特殊土地政策也均有着物权法、村民委员会组织法和土地管理法的规范和理论基础。

[摘 要]广东省于2009年在国家的授权下探索“三旧”改造，核心是赋予土地权益人在政府的允许下自行或通过市场方式与他人合作改造的权利。它与传统的政府征收后出让改造存在本质不同，故可称为市场化旧改。市场化旧改的法律基础在于：作为土地所有权人的国家与作为土地使用权人的私人在各自物权权能范围内进行协商合作，使用权人根据所有权人设定的条件和控制性详细规划，通过市场融资和委托开发企业的方式对城镇低效用地进行再开发，并通过法律规定和协议在政府、土地权利人和受托开发企业之间就改造后的空间利益进行分配。旧改过程中的土地强制集中、土地直接供给、地价优惠等特殊土地政策也均有着物权法、村民委员会组织法和土地管理法的规范和理论基础。

[关键词]“三旧”改造 城市更新 市场主导 公私合作 法律基础

[中图分类号] D913[文献标识码] A[文章编号]1671-3575（2020）01-0151-08

^*本文系广东省哲学社会科学“十三五”规划2016年度学科共建项目“市场化‘三旧’改造的检讨与完善”（项目号GD16XFX19）成果。

一、市场化“三旧”改造的涵义

改革开放以来，我国的城市化进程伴随着城市外延的扩张和旧城的重建，时至今日，粗放的发展方式已经不能满足新时代的发展要求，习近平总书记在“十九大”报告中提出了要划定“城镇开发边界控制线”，城市的发展将更加依赖对存量建设用地的二次开发。广东省于2009年启动“三旧”（旧城镇，旧村庄，旧厂房）改造以来，各地级市进行了因地制宜的探索，为国土资源部（现自然资源部）《关于印发〈关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）〉的通知》（国土资发〔2016〕147号）的出台提供了实践经验。从过去10年的实践来看，广东各地的“三旧”改造主要有“政府主导，市场参与”模式和“政府引导，市场实施”模式两种，其主要区别在于协议出让用地方式的适用范围，本文将后者称为市场化“三旧”改造，即“由市场主体（土地权利人或其合作企业）根据政府规定的条件申报‘三旧’改造项目，通过市场手段将改造范围内的不动产权益集中后，以协议方式取得改造用地的土地使用权，根据政府批准的规划进行重新建设的改造方式。”其中市场主体主动申报、通过市场手段集中不动产权益和协议方式供地是核心。

广东省国土资源厅《关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》（粤国土资规字〔2018〕3号），继续加大了协议方式出让“三旧”改造供地的范围，[1]已经两次公开征求意见《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法（征求意见稿）》也将改造模式分为政府主导和市场主导两类。如果说政府通过征收或收回建设用地进行公开出让进而重建的改造方式有着充分的国家法律、行政法规依据，[2]那么市场化“三旧”改造并无直接国家立法依据，目前只有省、市两级的规范性文件和部分地方政府规章从促进土地二次开发的角度进行了规范，但其中的基础法律问题还有待分析，也是在进行全国性的存量土地再开发立法前必须充分厘清的问题。

^[1]该规范性文件第（十一）点规定：“涉及‘三旧’改造的供地，属政府收购储备后再次供地的，必须以招标拍卖挂牌方式出让，其余可以协议方式出让。”

^[2]包括《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城镇房地产管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等

二、改造启动方式—不动产物权人的“公-私”合作

我国《宪法》、《土地管理法》和《物权法》对不动产的所有权和用益物权的权能进行了规定，在国家进行严格空间管制和不动产登记的情况下，既有的每一项不动产所有权和土地使用权的物理空间形态和法律权利归属都是固定的，这是“物权客体特定主义”在不动产管理实践中的具体表现，[3]因此，凡是对建成区域进行改造，必然涉及到旧物权的消灭和新物权的产生。“三旧”范围内，在不考虑违法建筑和违法用地的前提下，房屋所有权人对自己的不动产享有占有、使用、收益和处分的权利，而在“房地一体”的制度下，[4]房屋所对应的土地使用权可能包括国有建设用地使用权（划拨或出让方式取得）、宅基地使用和集体建设用地使用权。其中，作为国有建设用地使用权人的自然人或法人在一定期限内对建设用地享有占有、使用和收益的权利；作为宅基地使用权人的农村户对集体所有的土地享有占有和使用的权利；作为集体建设用地使用权人的村集体亦对集体建设用地享有占有、使用和收益的权利。因此，是否要对一定区域内的建设进行改造，该区域内的不动产物权人应当享有较大的话语权，其有权对自己的房屋进行处分，也对自己期限尚未届满的土地使用权享有限定的处分权。[5]如果其不同意改造，政府只有行使公权力征收房屋和取回土地使用权后再开发，而《国有土地上房屋征收与补偿条例》又给政府征收规范了“公共利益”的边界，且不能因为任何一项旧改“有公共利益属性就认为其满足公共利益需要”从而可以由行政权力征收。[6]故此，无论是从权力边界、政府投入成本、行政风险的角度，还是从扩大可改造范围、权利保护、改造效率的角度，由不动产物权人自行或者合作进行改造都有着充分的合法性和合理性基础，这也是市场化“三旧”改造的起点，广东各地均按照《物权法》和《村民委员会组织法》的规定对“三旧”改造项目启动时的意愿征集做出了要求。[7]

^[3]王利明：《物权法研究（下卷）》，中国人民大学出版社，2013年，第764~765页。

^[4]程信和、刘国臻：《房地产法学》，北京大学出版社，2010年，第140页。

^[5]吴春岐：《中国土地法体系构建与制度创新研究》，经济管理出版社，2012年，第78页。

^[6]丁南：《不法性强制拆迁的认定及相关私权救济》，《深圳大学学报（人文社会科学版）》，2012年第3期。

^[7]用地为单一权利主体的,应当取得该主体同意,共有的应当取得全体共有权利人同意。建筑物由业主区分所有的,应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意方可启动。城市更新单元包含多宗已供建设用地的,符合本条第二款及第三款规定的,用地总用地面积应当不小于更新单元范围用地面积的三分之二。城中旧村拆除重建的,应当经居民大会、村民大会或者社区股份合作公司的股东大会按照有关规定表决,并获得占全体成员或者股东人数三分之二以上同意方可启动。

虽然不动产物权人享有改造权利，但建设用地使用权和宅基地使用权毕竟是权能上受到一定限制的“他物权”，[8]权利人并没有绝对的处分权，因此，还需要国家—作为土地所有权人的代表—授权县级以上地方政府最终决定是否可以改造。其出于对生产安全和空间利益的管控，[9]并协调个人效用与社会效用的差异性，[10]有权也必须要求改造项目符合一定的条件并按照政府批准的城乡规划进行。故此，可以将市场化“三旧”改造理解为由不动产物权人提出动议，由政府批准的一项“公—私”协商，其法律基础是我国土地公有制背景下的房屋所有权人、土地使用权人和土地所有权人对各自权利的行使和合作，虽然不属于一般意义上的公用事业和基础设施类“公私合作关系”范畴，但也具备了“伙伴关系、利益共享和风险分担”[11]的基本特点。

^[8]王利明：《物权法研究（下卷）》，第764～765页。

^[9]华南理工大学建筑学院城市规划系：《城乡规划导论》，中国建筑工业出版社，2012年版，第10页。

^[10]张占录、张正峰：《土地利用规划学》，中国人民大学出版社，2015年，第3页。

^[11]贾康、孙洁：《公私合作伙伴关系理论与实践》，经济科学出版社，2015年，第25页。

三、少数服从多数的执行—强制执行的途径

出于对城市整体品质的提升，政府希望“连片改造”，而非“铅笔楼”式重建，此外，扩大改造土地面积也可以减少开发产生的负外部性。[12]从广东各地的政策来看，目前最小的改造面积为3000平方米。然而，多数“三旧”建成区的不动产物权人不会只有一个，虽然理论上每个物权人都可以对自己的不动产进行改造，但从统一规划、统一实施和方便城乡规划、土地管理的角度，以及考虑到《房地产管理法》对房地产开发资质的要求和前期统筹的能力，作为土地所有权人代表的政府希望每个改造项目只有一个改造主体，其他的不动产物权主体可以通过市场的手段，包括买卖、签订搬迁补偿协议、入股等方式将不动产物权集中到该改造主体手中，由其实施改造后再依约进行空间利益的再次分配。在这一不动产物权集中过程中，基于市场行为的意思自治原则，难免会出现谈判的僵局，且这一僵局多出现在不动产物权较为分散的旧城镇、旧村庄，成为影响改造进程的主要难点。毕竟，“由于土地的特殊地位，土地和不动产的有时候可能以从经济上来说不理智的方式选择出售或者不出售不动产。……尤其是由所有者居住，则其将对该土地产生归属感，这种归属感可能使所有者不愿意出售，即使出售也希望可以获得相应的补偿。”[13]且随着土地价格的上升，利益关系的重构也造成各方利益博弈不可调和。[14]深圳的木头龙等旧住宅小区，[15]东莞的火炼村旧厂房[16]立项十年无法完成土地权益集中即是典型案例。

^[12]毕宝德：《土地经济学（第七版）》，中国人民大学出版社，2016年，第10页。

^[13][英]艾伦.W.埃文斯：《经济、房地产与土地供应》，徐青译，中国人民大学出版社，2013年，第2~3页。

^[14]赵春容、赵万民、谭少华：《市场经济运行中的利益分配矛盾解析──以旧城改造为例》，《城市发展研究》，2008年第2期。

^[15]欧阳亦梵、杜茎深、靳相木：《市场取向城市更新的钉子户问题及其治理—以深圳市为例》，《城市规划》，2018年6期。

^[16]高剑：《“三旧”改造应更多倾向于产业新置入》，《东莞日报》，2019年1月3日，第A02版。

由于是市场化“三旧”改造，虽然其中包含了部分公共利益，但却不是政府以公共利益为目的实施的征收项目，因此政府无法依据现行法律伸出有形之手强制干预不动产权集中过程中的谈判僵局。然而，为了解决“三旧”改造中因土地面积小且不规则而产生的毗邻性问题，“公权力部门必须在土地所有者联合起来的问题是起催化作用，促成其达成协议。”[17]

笔者认为，无论是国有土地上的旧城镇，还是集体土地上的旧村庄改造，由不动产物权人而非政府依法申请法院强制执行均有着现行法律基础。就国有土地而言，不动产物权集中难点主要在区分所有建筑物中，根据《物权法》第76条的规定，经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意，可以改建、重建建筑物及其附属设施，因为此事事关重大需要谨慎决定，故法律规定的同意比例高过普通事项。[18]虽然法律并没有规定救济措施，但根据一般法律原则，在多数业主决定重建的情况下，少数业主不予配合，多数业主可以向法院主张其物权的实现；在集体土地上，集体作为土地的所有权人，可以决定将包括宅基地在内的土地使用权收回，对于拒绝配合的，同样可以向法院主张物权的行使救济。目前需要解决的是法院在受理、审理此类案件时的案由、当事人和救济途径等民事诉讼要素问题：

^[17][英]艾伦.W.埃文斯：《经济、房地产与土地供应》，第145~146页。

^[18]胡康生：《中华人民共和国物权法释义》，法律出版社，2007年，第178页。

就国有土地而言，案由可以定为“所有权纠纷”中的“建筑物区分所有权纠纷”，原告为“双三分之二”以上多数业主，被告为余下拒不同意改造或不同意按照多数业主的方案进行改造的业主，诉讼请求为要求少数业主服从多数业主的决定，按照多数业主表决通过的方案配合改造。法院在认定改造项目已经政府批准立项，且改造方案已经多数业主表决同意的前提下，可以支持原告的诉讼请求，判项应当具体，可以是要求少数人以与多数人同样的条件与改造主体达成协议参与改造，也可以是其他，总之最大限度的保护少数人的权利。

就集体土地而言，案由可以定为“所有权纠纷”中的“宅基地使用权纠纷”，原告为村集体，被告为少数不同意改造或不同意按照村集体多数表决通过的方案进行改造的村集体成员，诉讼请求为要求少数村集体成员服从村集体决定，按照村集体表决通过的方案参与改造，也可以是由村集体收回宅基地。法院在认定改造项目已经政府准立项，且改造方案已经村集体表决同意的前提下，可以支持原告的诉讼请求。广州市猎德村改造中的村股份公司诉村民一案无论在法理上还是根据现行法律规定均是可行的。[19]

^[19]耿延良：《深圳城市更新露在何方（二）》，《住宅与房地产》，2015年第3期。

从其他地方的经验来看，香港特别行政区和新加坡都建立了“强制售卖制度”，即只要地块的多数权益人同意按照一定的方案进行重建改造，在少数权益人不同意的情况下，多数权益人（通常情况下为已经通过市场手段收购多数物业权益的开发企业）可以向法院（香港）或行政部门（新加坡）要求强制售卖少数权益人的物业，法院或行政部门会通过评估，定出合理的拍卖底价。[20]笔者认为，我国的社会发展水平和公权力设置有自己的特点，但仍可以参考域外的经验，设计公权力打破谈判僵局的条件和运行结构。

^[20]钟澄：《香港土地强制售卖法律制度》,《民商法论丛》（第62卷），法律出版社，2016年。

四、物权置换权利的保障—违约风险的防范

“三旧”改造是一项系统性的工程，从实践来看，大多数的改造地块的不动产物权人，即原业主都会选择不动产置换，而非简单的货币补偿。这其实类似我国台湾地区都市更新中的“权利变换”制度，即“更新改造单元内的土地所有权人、合法建筑物所有权人及实施者，提供土地、建筑物和资金，于更新完成，按其更新前权利价值及提供资金比例，分配更新后建筑物及其土地应有部分或权利金。”[21]整体而言须经历一次物权—债权—物权的转化过程。

从与改造实施主体签订搬迁补偿合同，到实际腾空移交不动产，再到不动产拆除和重建，需要经历一段合同履行期，而该段合同履行期中原业主会有回迁的不确定性风险。因为前文所述谈判僵局的存在，可能造成整个改造项目迟迟无法开工建设的局面，导致已经签约的原业主无法在合同约定的期限内回迁。比如在（2012）深中法房中字第2798号“深圳市布吉投资股份有限公司与深圳市宝源置地有限公司房屋拆迁安置补偿合同纠纷案”中，即是因为开发企业无法在约定时间内完成不动产权益集中而导致合同解除。更有甚者由于项目的耗时长、成本大，作为企业的实施主体可能面临资金紧张甚至破产的风险，深圳的“金钻豪苑”、“南苑新村”等一批旧住宅项目即是案例。[22]

^[21]于凤瑞：《台湾都市更新权利变换制度:架构、争议与启示》，《台湾研究集刊》，2015年第2期。

^[22]张景琼：《公共管理视角下的老旧住宅区城市更新策略研究—以深圳市南山区为例》，深圳大学硕士学位论文，2017年，第13页。

由于旧改项目涉及的不是少数个人的私人利益，如果不能顺利进行会引发社会风险，故而在制度设计上必须尽可能保证项目的顺利进行，对此除了前文中提到的尽快打破谈判僵局外，还有行政监督和搬迁安置补偿协议两项措施。

就行政监督而言，首先在各地出台的地方规章或规范性文件上，会对参与改造的企业提出资质要求，如项目经验、注册资金等；其次，在改造项目的个案上，对于旧村改造，须根据集体资产处置的规范在集体资产交易平台上公开选择实施主体，对于旧厂房和旧城镇改造，也会要求实施主体备案或业主公开表决；再次，批准改造项目的政府会与实施主体签订监督协议，特别是对实施主体提出担保要求，确保项目出现“烂尾”时有必要的资金对原业主进行救济。这其中涉及到了市场公平竞争和行政合同的问题，就前者而言，效率与安全的有机协调是市场准入法的价值之一。为提高效率需要实行一定门槛的市场准入，防止过度竞争；为保障安全需要有实力的市场主体谨慎经营，进而实现安全价值。[23]同时对实施主体进行行政审批也“有利于加强国家对社会经济活动的宏观调控，可以起到有效利用有限国家资源，优化资源配置，避免资源浪费的作用。”[24]就后者而言，主要在于发挥行政合同中行政主体的指挥、检查和监督权，确保行政目的实现。[25]

^[23]廖志雄：《市场准入法律制度研究》，《经济法学评判》（第4卷），中国法制出版社，2004年，第259~261页。

^[24]乔晓阳、张世诚：《中华人民共和国行政许可法释义》，中国长安出版社，2003年，第31页。

^[25]江必新：《中国行政合同法律制度：体系、内容及其构建》，《中外法学》，2012年第6期。

五、改造利益如何分配？—利益共享的措施

“三旧”改造在提升城市品质的同时，必然带来改造地块土地价值的增加，这种增值有两个方面的原因：一是土地本身或周边的基础设施和公共配套改善；二是土地本身性质、用途、容积率、建筑密度等规划条件的提升。这一增值来自于三方当事人的行为：政府作为土地所有权人对使用权权能的改变，原业主对原房屋所有权和土地使用权的让渡，以及开发企业的投资。因此，对于改后的空间利益三方均有权进行分享。其中，政府对改造利益的分享体现在地价的收取和对开发企业公共配套建设及公益用地的贡献的要求，原业主对改造利益的分享体现在新房屋所有权的取得，开发企业的分享体现在容积率增加后其所获得的房屋所有权。

“不仅市场主体之间会博弈，市场主体和国家之间也会博弈。”[26]改造三方主体之间既存在一致的目标，也存在利益分配上的矛盾。就目标的一致性而言，都希望能够通过重新建设改变改造地块使用现状，提升地块所在区域的质量；就利益分配的差异而言，作为政府，既要从改造中取得公共配套作为公共利益，同时又必须守住城市规划的底线，不能允许改造后的“蛋糕”无限做大以满足原业主和开发主体的需求。作为原业主，在让渡自己既有空间利益的同时，也希望在不动产面积、质量上获取更多的改造后利益，同时也希望自己所在的整体地块品质提升。而开发企业作为投资人，也要在满足政府和原业主利益诉求的基础上获取利润，“尽量以其他相对更为便宜的生产要素（如资金和劳动力）来代替越来越昂贵的土地，如增加楼层、提高容积率的办法。”[27]

^[26]张守文：《经济法总论》，中国人民大学出版社，2009年，第10页。

^[27]毕宝德：《土地经济学（第七版）》，第33页。

从公私合作的“委托代理理论”角度，虽然作为资源所有者的委托人与负责资源使用的代理人之间可以利用各自优势实现共同利益，但“自我放松”和“投机心理”的存在要求在这一合作中各方都要让出部分成本以保证各方合理利益。[28]博弈的现实存在要求在制度设计上能够让三方在理性的基础上进行协商，达到三赢的效果。

政府需要明确规划强制条件、地价收取标准等，供开发企业进行项目测算，同时根据规划和地价情况制定搬迁安置补偿指导标准供开发企业和地块业主参考，引导其合理预期，避免过于注重个人利益损害公共利益，[29]出现诸如容积率过高导致公共设施负荷不足的问题。[30]目前东莞市通过编制概念性改造规划、[31]网格地价和公开招标改造权的方式在一定程度上解决了利益预测问题。开发企业需要做好测算和方案，加强与业主的沟通；业主则需要了解和学习“三旧”改造政策，理性提出诉求。只有通过法定方式明确各方的预期利益，才能“借助市场化模式，构建合理的利益分配机制，保障不同主体的利益诉求”。[32]

^[28]柳正权：《公私合营模式（PPP）理论和实务》，武汉大学出版社，2016年，第5页。

^[29]田莉：《摇摆之间：三旧改造中个体、集体与公众利益平衡》，《城市规划》，2018年第2期。

^[30]朱一中、杨倩楠、肖映泽：《“三旧”改造政策实施的问题与反思—以广东省佛山市禅城区为例》，《国土资源科技管理》，2018年第2期。

^[31]现实中各地普遍存在控制性详细规划未覆盖改造区域，或规划与改造地块现状不符，甚至低于现状容积率的情况，故需要根据发展方向和改造地块情况实事求是的编制与控规具有同样效力的改造规划。

^[32]刘芳、张宇：《深圳市城市更新制度解析—基于产权重构和利益共享视角》，《城市发展研究》，2015年第22期。

六、市场化旧改的核心—土地使用权的直接供给

为了“减少协议出让方式带来的土地市场不透明、腐败、土地资产流失等问题，优化土地资源配置，”[33]我国20世纪初确定了经营性建设用地公开出让的制度，从法律到部门规章建立了一套完整的体系。而市场化“三旧”改造恰恰突破了这一制度，在实施主体完成土地权益集中后，通过协议方式出让将改造范围内的土地使用权。虽然这一做法与上位法存在不一致，但恰是市场化旧改的核心。笔者认为，旧改中的土地使用权人协议出让与一般意义上的协议出让存在不同的规范适用背景，目前法律中关于出让的规范主要是基于新增建设用地考虑，或者说是由政府进行了前期投入、经过储备的土地。从保值增值的角度看，公开出让存在合理性和正当性。而旧改中的土地出让有所不同，土地使用权人并未丧失土地使用权，而是在土地所有人的允许下变更了土地使用权的客体，同时土地集中和合作改造的方式也使得受让人有所变化，考虑改造范围内的土地也可能包含划拨方式取得、宅基地和集体建设用地，可以将旧改过程中的土地出让理解为对原有土地使用合意的更改，即固定不变的出让人与若干受让人集体协商后，对作为客体的土地使用权的性质、用途、使用年限、规划条件和建筑物所有权进行重新约定，“消灭旧债成立新债”。[34]这其中既没有一般意义上协议出让土地使用权中的供地计划，也不存在两个以上意向用地者，可以适用“出让土地使用权人申请续期，经审查准予”的情形，只是除续期外还存在更多的合同要素变化情形。故此，可以从法理上进行充分的解释，避免各地实践中因协议出让带来的行政风险和“隐忧”。[35]

^[33]田莉：《处于十字路口的中国土地城镇化—土地有偿使用制度建立以来的历程回顾及转型展望》，《城市规划》，2013年第5期。

^[34]韩世远：《合同法总论（第三版）》，法律出版社，2011年，第451页。

^[35]《“三旧”改造遇“十年之痒”—广东破局之策再激“千层浪”》，《国土资源》，2018年4月，第28页。

与经营性用地公开出让相对应的是其出让价格必须为市场评估价，目的同样是确保国有资产的价值。从国家现行政策来看，未有允许评估价进行折扣或者其他优惠的规定，但出让金收取属于各地事权，从广东省各地的情况来看，对旧改用地出让金进行优惠的做法并不罕见。对此可以将其与传统的政府征收旧改方式进行对比，在传统模式下，对旧物权消灭的资金成本和管理成本均由政府支付，而在市场化模式下，该成本由土地使用权人及其合作人承担，且改造项目中往往土地产权混杂，利益协调过程艰难复杂，土地整理成本极高，[36]同时考虑其对公共设施的无偿贡献，其缴纳出让金的对价与其获得的空间增值利益相符。故从合理性的角度，对旧改土地出让市场价格的评估应当扣减实施主体的消灭旧物权和平衡改造后空间利益的成本。目前各地的折扣做法其实是一种更为便于操作的简单规定，在一定程度上避免自由裁量权带来的行政风险。

^[36]郭炎等：《半城市化地区存量更新的演化特征、困境及策略》，《现代城市研究》，2018年第9期。

七、总结：“三旧”改造立法的提升与完善

从已经城市化的国家和地区，以及广东部分城市的经验来看，“三旧”改造将逐步演变为城市更新，成为城市不断自我完善的主要手段。目前我国还没有一部国家层面的城市更新法律，存在“结构性缺陷”。[37]从已经完成城市化的地区经验来看，在城市更新方面都有“两条腿走路”的需求，既有政府主导的行政征收后重建，也有市场主导的不动产权益交易集中业主自主（合作）重建，且后者因为适用范围广、政府投入少和业主利益保障高而渐为主流。[38]虽然是由更新地块不动产权益人及其合作人等市场主体“自下而上”启动，但政府作为土地所有权人必须通过立法和其他规则的制定，维护公共利益、打破谈判僵局和平衡包括自身在内的三方当事人利益，尽量减少市场运作带来的负外部性，“用各种手段增加正外部性行为的收益和负外部性行为的成本，使外部性内在化”。[39]市场化城市更新立法的调整对象决定了其涉及民商法、经济法、行政法、金融法等多个部门法的问题，在进行专门的城市更新立法前，需要厘清本文所涉的基础法律问题。

^[37]朱海波：《当前我国城市更新立法问题研究》，《暨南学报（哲学社会科学版）》，2015年第10期。

^[38]陈劲松：《城市更新之市场模式》，机械工业出版社，2004年，第98页。

^[39]吕忠梅、陈虹：《经济法原论》，法律出版社，2007年，第6页。