■韩自强

提要

应对极端天气，需要更加全面、韧性的方案，不能只聚焦在“海绵”的概念或者智能技术。韧性城市建设需要从基础设施改造、土地使用优化、绿色节能建筑改造、风险排查、脆弱性分析、社区能力建设、社会凝聚力促进等全方面开展工作，切实增强城市对气候变化的适应能力。对于深圳等代表性沿海特大城市，更应在海岸韧性城市建设中起到引领作用，在建设中国特色社会主义先行示范区的同时，建成全球面向气候变化的安全韧性典范城市。

近年来，极端天气（气候）灾害事件在全国越来越常见，呈现出频发性、极端性和反常性的特点。国内典型的案例有2012年北京7·21特大暴雨，2016年江苏阜宁龙卷风，2018年台风“温比亚”，2019年台风“利奇马”，以及最近发生的河南7·20特大暴雨事件。从全球来看，极端天气灾害事件在美洲、欧洲、澳洲也越来越频发。

关于极端天气（气候）灾害事件，目前科学界的相关认知主要有以下三点：（1）极端天气事件发生频率增加，极端性、反常性和不可预测性加大；（2）极端天气事件频发与全球气候变化有关。至于全球气候变化的主要归因，少部分人认为是地球大气候周期性变化的表现，大部分科学家认为是人类活动，特别是温室气体排放带来的相关后果。（3）人类作为自然界的一部分，在与自然共同演化的过程中，需要加强人类社会自身的韧性建设，需要综合考虑远景和短期需求，加强自身对这种急剧变化的“适应性”。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）正在做的第六次气候变化评估报告显示，当前全球变暖趋势在加速，全球每个地区都面临着多变的气候变化威胁。对于城市而言，高温（热浪）、极端降水、沿海城市海平面上升等的威胁会被放大。

基于以上基本事实和认知，结合当前社会发展和应急管理实践，笔者认为关于极端天气（气候）灾害应对可以从以下几个方面着力：

以安全发展示范城市、韧性城市建设为契机，建设气候变化适应型城市

2020年，全国“十四五”规划和2035远景目标中正式提出建设“韧性城市”的理念。应急管理部倡导的安全发展示范城市评比工作也在全国有条不紊的推进。应对极端天气，需要更加全面、韧性的方案，不能只聚焦在“海绵”的概念或者智能技术。韧性城市建设需要从基础设施改造、土地使用优化、绿色节能建筑改造、风险排查、脆弱性分析、社区能力建设、社会凝聚力促进等全方面开展工作，切实增强城市对气候变化的适应的能力。对于深圳等代表性沿海特大城市，更应在海岸韧性城市建设中起到引领作用，在建设中国特色社会主义先行示范区的同时，建成全球面向气候变化的安全韧性典范城市。

加强全方位、立体化的应急准备工作

预防和应急准备是我国《突发事件应对法》中明确的一个重要的应急管理阶段和步骤。一般来说，应急准备有广义和狭义之分。狭义的应急准备指的是预案制定、物质储备、培训和演练等，主要目的是增加人们关于应急的知识和能力。广义的应急准备包括突发事件发生前的一切风险防范和准备活动。单就狭义的应急准备工作来看，经过“一案三制”的建设，目前各级政府在应急预案建设、物质储备方面卓有成效，在培训和演练方面也形成了一定的工作流程。但是不足之处仍然是公众和社会的参与不够。从应急准备的主体来看，个人和家庭应该是突发事件应对的真正第一人，其次是所在的社区和单位，最后才是更高一级的政府机构。国内外所有的大灾大难应对经验也表明，自救互救救人最多、效率最高。因此，应急准备工作应当是全方位立体化的，包括家庭、单位和各级政府部门。

针对目前应急准备的薄弱环节，可以（1）政府制定发布应急准备指南，为未来家庭和单位/公司应急准备工作提供指导。2020年不少省市出台的《家庭应急物质储备建议清单》是一个很好的开端。（2）加强公众安全意识和应急能力培养相关资源开发，提高公众对这类专业知识的可获得性。可由政府开发统一的应急准备网站和手机应用，提供基于不同灾难场景、针对家庭和单位的应急准备知识和培训。同时，连接线下资源（比如公共安全教育馆等），推动公众对应急服务的可及性。近年，我们在全国各地开展的关于公众应急准备的调查研究表明，“没有意识到该应急准备活动的存在”“没有渠道学习和获得”是妨碍公众进行应急准备的主要原因。再比如此次郑州暴雨之中，不少人经历过这次暴雨才意识到保留一定现金的重要性——电力和通讯中断后所有电子支付系统不能使用，人们没有现金，一度只能“以物易物”。在单位或者企业，可以把应急知识和能力培训与职业健康保障等机制相结合。（3）进一步加强社区和街道层面应急准备工作，特别是应急志愿者队伍建设。鼓励社区公众参与社区风险识别、脆弱性减缓和应急演练等工作。

完善风险避让、监测、研判和预警机制

统筹发展与安全是新时期的新发展要求。在各类城乡发展规划、国土规划和“十四五”规划中要切实融入减轻灾害风险的理念和内容。加强风险源头管理，研究制定或修订相关减灾防灾或风险防范的法律法规，从根本上切实解决“农村低设防、城市高风险”的状况。切实加强对地震断层带、泄洪道/行洪区、地质灾害点等高风险地区土地开发利用的规制。在各类城乡发展规划、国土空间规划、国民经济和社会发展规划等影响深远的重要规划中，加强应急管理部门的参与和话语权。在规划制定和实施中，有效做到风险避让原则。

近年，国家灾害预警基础设施和体系建设、预警信息发布等已经形成了一系列的规范和工作机制。但是从新冠疫情和7·20郑州特大暴雨等案例来看，早期预警机制仍然有待完善。可以适当探索预警信息发布权力下放，鼓励基层政府加强风险研判能力建设，制定一定的预警信息发布“容错”机制，促进政府部门第一时间发布相关信息。几乎所有的灾害研究表明，预警信息只是给公众和各个相关部门做出的一个风险防范提醒，一般不会造成所谓的公众恐慌。此外，可以进一步优化、明确预警信息分级方案，以及对应的应对策略，并加大宣传，在各级政府部门以及公众中形成约定俗成的行为模式。这个方面最典型的代表是香港的台风预警措施。香港在台风来袭的时候，各个地方（包括公交站、地铁站等）都会随时根据台风实时情况，更新台风状态。一旦达到其命名的“8号风球”，就会自动停学、停工。经过几十年的发展，此规定已经深入人心。比如某个人早晨起床上班，发现有台风预警，但是还不到8级，就会出门上班，但是到地铁站的时候发现已经达到8级，就会立马掉头回家。

结合“放管服”改革，创新社会力量参与机制

社会力量参与包括两大类，一类是以企业为主体的市场机制，一类是以各类社会组织为主体的公益部门。发挥市场在风险治理中的作用，加强各类灾害保险产品的开发和政策制定。对于比较常见，而且目前科学研究比较充分的灾害类型，比如火灾保险、洪涝保险等，更应加强相关保险产品的开发和推广，开发各类基础保障性保险和商业保险相结合的保险产品和政策，从而实现风险分担、避免受灾个体出现难以承受的情况。在社会组织购买服务方面，探索应急志愿者、社会组织、政府应急管理部门等实现有效对接和信息共享机制。探索制定应急志愿者参与应急响应的支持机制和保障机制，可参考残疾人就业保障等办法，把应急志愿者参与应急响应纳入对公司/单位的鼓励制度，为应急志愿者参与应急工作扫清障碍。

（本文系深圳市哲学社会科学规划课题一般项目（SZ2019B016）“特大城市安全韧性建设与评估机制研究”阶段性成果。作者系山东大学风险治理与应急管理研究中心教授）