以全产业链联动方式推动疫情冲击下的制造业复工复产

作者：徐可  2021-09-15 14:37  新传播    【字号：大 中 小】

疫情造成了实体经济的停滞性危机，这不同于需求不足的市场危机和信贷扩张的金融危机，需要从全产业链的角度进行补救。中国率先复工复产为制造业争取到宝贵的时间窗口，为此应抓紧调整、修补、加固产业链：采取产业管制政策以配给资源并维持开工规模，利用“新基建”的政策机遇培植新兴产业链，以产城联动方式增强经济韧性与抗冲击能力，以“产业小镇”补足产业链断点并构建产业生态，以疫情防治国际合作推进与日韩和其他“关键小国”的产能合作，多方统筹施策，确保产业链和供应链恢复运转。

[摘要]疫情造成了实体经济的停滞性危机，这不同于需求不足的市场危机和信贷扩张的金融危机，需要从全产业链的角度进行补救。中国率先复工复产为制造业争取到宝贵的时间窗口，为此应抓紧调整、修补、加固产业链：采取产业管制政策以配给资源并维持开工规模，利用“新基建”的政策机遇培植新兴产业链，以产城联动方式增强经济韧性与抗冲击能力，以“产业小镇”补足产业链断点并构建产业生态，以疫情防治国际合作推进与日韩和其他“关键小国”的产能合作，多方统筹施策，确保产业链和供应链恢复运转。

[关键词]疫情冲击 产业链 复产复工 配给制 产城联动

[中图分类号] F276  [文献标识码] A [文章编号]1671-3575（2020）03-0031-10

尽管国内疫情防控与复工复产形势向好，但疫情冲击所引发的全球反应正在深化，不仅冲击了制造业的国际分工，而且导致逆全球化趋势明显抬头。60多个国家采取“封锁”“隔离”“禁足”的措施，种种外生冲击造成的社会经济停滞的全面危机和世界经济的萧条，有别于总需求不足的市场危机和信贷扩张引发的金融危机。从理论上讲，如果现在全世界疫情得到控制，不需要采取任何调控政策宏观经济就会很快恢复原状。这次疫情直接抑制了人们的“社会性”消费，有可能引发产业链收缩的“哈耶克[1]”式经济危机。因此，复工复产的政策着力点要从“大水漫灌”转向对产业链进行精准施策，在疫情传播加速时，还需要全球产业链协同联动加以应对。

^[1]哈耶克在《物价与生产》中分析了生产能力与实际消费能力（而非有效需求）不匹配的危机类型，类似于今天疫情导致的经济萧条。

一、以“保链稳产”引领世界经济复苏

我国是最早开始疫情防控的国家并已开始复工复产，而其他国家正处在疫情爆发期；这个时间差对我国制造业为代表的实体经济恢复十分关键。换言之，我国制造企业一定要“撑到”疫情得到控制的拐点和世界经济的复苏期，一旦大面积停产就会引发产业链的整体危机，将造成大量不可挽回的沉没成本和经济损失。

2020年2月10日，习近平总书记在北京市调研指导新型冠状病毒肺炎疫情防控工作时，强调“在全力以赴抓好疫情防控同时，统筹做好“六稳”工作，而“稳生产”应该前置于“六稳”之首。所谓的“产业链”是指国民经济各个产业部门之间的技术经济联系，为维系再生产循环，原材料与零部件等中间产品的供应和加工订单构成了企业的供需两端。3月26日工信部办公厅印发了《关于开展产业链固链行动推动产业链协同复工复产的通知》，明确要求“有序推动全产业链加快复工复产”“增强协同复工复产动能”。疫情冲击下地方政府为企业纾困解难，出台了大量的促进制造业复工复产政策。这些政策大多体现在对企业的资金扶助、费用减免、优惠信贷、简化审批等举措。宁波地方政府较早开始提出“推动产业链复产复工[2]”，但是地方政府如果仅从地方经济的“块块”出发而不考虑到产业链的“条条”，就会形成复工复产中的“条块矛盾”：各地政府针对企业“点对点”倾力帮扶，如果缺失跨辖区对产业链进行更多的资源整合，也不会取得真正的实效。因此许多基层干部抱怨说“企业复工复产是一个全局性工程，一个环节缺失就会影响整体进度[3]”。复工复产正在全社会有序推进，尤其是在受疫情冲击最大的旅游餐饮和服务业，尽管第三产业的比重逐年上升，但制造业是物质产品的提供者，始终构成实体经济的主体，与“轻资产”的服务业不同，制造业产业链一旦受损就难以恢复，服务业受损是“伤筋”，而制造业产业链受损则是“动骨”，因此加固制造业产业链来“稳生产”才是当务之急。

因此，4月17日中央政治局会议提出“要保持我国产业链供应链的稳定性和竞争力，促进产业链协同复工复产达产”，随即推出“六保”措施。而“保产业链供应链稳定”关乎“保居民就业”“保市场主体”，在“六保”系统中处于核心地位。从“稳产”到“保链”具有政策连贯性，疫情之前2019年8月中央财经委员会会议提出“充分发挥集中力量办大事的制度优势和超大规模的市场优势，打好产业基础高级化、产业链现代化的攻坚战”，而当前，我们要在抗疫“总体战”打好产业链的“保卫战”。我国拥有世界上最大规模和最完整的制造业体系，同时还拥有国家强力调控和“集中力量办大事”的“产业治理”体系，这是我国继2008年金融危机之后，有可能再一次引领世界经济复苏的显著优势。

^[2]参见央视网.浙江宁波：推动制造业全产业链复工复产［R/OL]. (2020-02-25)[2020-05-08].https://finance.sina. cn/2020-02-25/detail-iimxyqvz5607922.d.html.

^[3]人民网3月16日报道，参见http://paper.people.com.cn/zgcsb/html/202003/16/content_1976627.htm.

二、以“配给政策”减少停工和破产

在当前外部订单减少和零部件供应不足的硬约束下，仅仅采取纾困解难的措施是不够的，应果断加强产业规制甚至行业管制，集中调配资源以保证重点企业度过难关。产业管制的目的正是加固产业链的兜底能力，以防范“停工潮”和“破产潮”，为全面复苏争取时间创造条件。企业生产线一旦停顿再开工，就必须达到一定的原材料、劳动力和投资的初始规模，因此采取配给政策以“保本点”和“最小现金流”来“稳生产”就成为产业管制的核心内容。

一是发挥制造行业协会和商会的自组织功能和作用。当前应发挥这些社团法人包括产业联盟、中介机构等组织机构的调节功能，协调各会员单位（企业）的关系，采取固定合同、长期订单、协调价格、优先供应等方式，减少行业内的市场竞争，加强行业的自组织性以抱团取暖；尤其是按照“开工门槛”协调分配库存资源与零部件，为最大限度减少企业破产（而非企业亏损）为行业复苏争取时间。

目前，八百多家全国性的行业协会商会大多和行政机关脱钩不久，因“身份的官民双重性”“资源体制内获取”等特征^[1]而具有“类行政”的合法性和权威性。它们了解市场、熟悉同行、知晓政策，因此能够“加强行业自律、规范市场主体行为[4]”。但是外部冲击与压力将会激活社会经济系统内部的应急反应，应以“自我拯救”为系统目标，从“自发”“自律”走向“自控”“自决”，由“会长单位”“理事单位”引领“会员单位”采取一致的“集体行动[5]”，协调行业库存与储备资源的余缺，以协同应对危机。

^[4]国务院政策解读，参见经济日报.要全面推开协会脱钩改革[R/OL](2019-06-20) [2020-05-08].http://www.gov. cn/zhengce/2019-06/20/content_5401719.htm.

^[5]借用奥尔森著作《集体行动的逻辑》一语，用以说明“小集团”面对压力如何通过博弈产生一致行为。

二是政府行业主管部门采取配给管制措施。行业协会商会发挥的是社会组织“自我协调”的作用，而政府则发挥了“强制调控”的主导性作用。换言之，政府需要对行业协会商会的“自我调节”加以引导并对调节失灵进行兜底。地方政府与工信部门可以牵头制定抗疫期间临时性的产业管制措施，例如生产定额、生产指标、能源供应、原材料配给、产品价格定价、政府采购等等，由政府强力干预市场以减少制造企业停产。

西方产业规制政策一般是限制行业垄断以增强市场公平竞争性，因此被视为是强化市场机制的手段。而当前的“超市场”应急措施是以“看得见的拳头[6]”来代替“看不见的手”，最有效的“拳头”措施是需求端的“政府采购”与供给端的“配给制度”。“政府采购”缓解订单不足，而配给制度实质上是将市场的“价格调整”转向计划的“数量调整[7]”。我国物质紧缺时期长期执行票证制度，保障了稀缺资源的公平与均衡配置。近年来为化解过剩产能、治理大气污染、保障居民用电等等，也多次采用“限产压锭”“生产指标”、“用电配额”等配给措施，可谓经验丰富。目前国有企业都建有党组织，而中小企业也都普遍加强了党建工作，这为实施配给制度提供了政治保障。

因此，在供应链受阻和订单紧缺的刚性约束条件下，应调配全行业、全产业链的资源以维持大多数企业的最小“开工门槛”。当然也要相应设计退出机制，以尽快恢复市场经济的常态活力。面对“疫情大考”，我们还应深入研究紧急状态下国家、行业、企业等不同层面的“物资配给”“物资征用”“企业管制”等如何建章立制，开展在特殊情况下“企业社会责任”的立法调研[8]，以构建具有中国特色的“产业应急治理”体系。

^[6]借用美国经济学家钱德勒的书名《看得见的手》，以比喻政府管制机制的力度和知晓度。

^[7]法国的贝纳西探索了这一“非瓦尔拉斯”的数量调节机制从而获得了诺贝尔经济学奖。

^[8]我国目前只在《公司法》中笼统提及“企业社会责任”，尚缺乏可操作性的规章制度。

三、以“新基建”促进产业升级换代

长期以来，经济增长一直是我国宏观经济调控的主要目标，直到现在许多经济学家还在争论“保六”还是“保五”，而在当前紧迫而多变的不确定形势下，我国宏观调控政策目标应从GDP增长率转向“稳生产”，为社会经济各种要素的应急反应和相互调适争取时间，进而“稳就业”“稳民生”“稳预期”。因此，当下的宏观调控应放弃“数量目标”，围绕产业链不同的特征“分类施策”。

一是围绕“抗疫产品”扩张产业链。目前美国纽约州已经订购我国2万台呼吸机，马萨诸塞州订购170万只KN95中国标准的口罩。因此应利用国内外集中性的巨量需求，扩张“抗疫产业链”，包括口罩、防护用品、测温枪、检测试剂、疫苗，抗疫药品等等。例如生产聚丙烯的燕山石化，半个月就形成了口罩生产线[9]。因此，应由国务院“联防联控机制”办公室统筹计划国内需求，由国家国际合作发展署统筹计划国外需求，根据防疫形势变化，按照预期订单生产，尽量避免产能过剩。

当前不仅要强化抗疫物资生产线，还要加强产业链的联动与辐射效应，尤其是围绕健康产业与医药研发与生产，补上我国医药健康产业体系的供给侧短板。2019年9月国务院在《促进健康产业高质量发展行动纲要（2019-2022年）》中围绕健康产业提出“科技创新”“集聚发展”“人才提升”“营商环境”“综合监管”等多项重大工程，这实际上是对我国健康产业链的全景规划。2020年2月，党中央国务院在疫情防控的紧急关头出台了《关于深化医疗保障制度改革的意见》，提出要“完善公平适度的待遇保障机制、健全稳健可持续的筹资运行机制、协同推进医药服务供给侧改革”目标，为我国医药产业链从研发到生产、流通提供了政策激励。

为此，应利用当前凝聚的“全民共识”推进我国健康产业发展，发挥疫苗研发与中西医药生产的协同效应，汲取印度与以色列等医药仿制国家的药品专利规制与生产经验，尽快构建并提升我国医疗卫生和健康产业的全行业产业链。

^[9]新浪财经新闻，参见中石化硬核转产燕山石化为了口罩半月建座厂[R/OL](2020-03-05)[2020-05-08].http:// finance.sina.com.cn/roll/2020-03-05/doc-iimxxstf6720513.shtml.

二是围绕“关键企业”加固产业链。“关键企业”系指关乎国计民生、地方经济支柱、行业龙头带动，或拥有发展潜力、大量创汇、大量就业的企业，这也是各地政府推进复工复产的重点对象。当前应以“产业链思维”对其定点帮扶，进而“以大带小”维护“垂直”上下游中小企业供应链；同时还要以“共享经济”与“范围经济”思维，促进产业间“平行”联动。

2019年8月26日，习近平在“打好产业基础高级化、产业链现代化”的讲话中强调“夯实产业基础能力为根本”“建立平台解决跨行业跨领域的关键共性问题”[10]。地方政府应针对“招工难”“物流难”“经营难”等共性问题提供公共平台服务，发挥“共享经济”的规模效益和“范围经济”的摊销效应。例如成都电商协会招聘“共享员工”的案例经验[11]，就可以被政府部门推广复制。为此，应由政府采购或组建公共服务平台：一是提前招聘并利用职业院校对通用技术培训，做好人力资源蓄水池；二是促进闲置场地、通用设备与生产线的出借出租；三是做好仓储与物流企业的余缺调配，通过大数据与网络资源促进信息流通与供求配对等等。

我们习惯性地认为公共服务就是“免费服务”，其实这种思维鼓励了“等靠要”反而妨碍了公共产品的普惠使用。公共品与普通商品的区别不在于“收益性”，而在于消费过程的“排他性”，因此政府提供各项公共服务，也可以外包或设计利益分配机制，其目的不仅以规模效应摊薄成本，还在公共平台上加速信息汇集与交流，通过资源配对促进产业链协同联动。

^[10]参见新华社.习近平：打好产业基础高级化、产业链现代化的攻坚战[R/OL](2019-08-26)[2020-05-08]. https://www.sohu.com/a/336567269_120214231.

^[11]参见每日经济新闻.成都挂出“共享员工”招工令新模式为何在这里[R/OL](2020-02-18) [2020-05-098].https:// baijiahao.baidu.com/s?id=1658856437666394177&wfr=spider&for=pc.

三是围绕“新基建”培育新兴产业链。“新基建”是由三批建设项目构成，国家发改委2019年底集中批复了一批城际轨道交通、高铁与机场等领域的建设项目；2020年2月23日中央召开“统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展”会议，提出“培育智能制造、无人配送、在线消费、医疗健康等新兴产业”。2020年3月4日中央政治局常务会议又提出“加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度”。由此“新基建”的项目内容定型为“5G基站建设、特高压、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网”七大领域，其概念迅速传播并成为新一轮宏观调控的投资重点。

“新基建”可谓是继《中国制造2025》之后又一次产业振兴的重大政策，不少地方政府也围绕“新基建”发行地方债券，希冀搭乘“国家项目”的“便车”与“快车”。然而这次“新基建”的侧重点不是“强刺激”而在于“基础性”，其内容包括信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施[12]，因而具有社会公益性和公共平台性，其目标是为信息化、数字化和智能制造为代表的产业升级提供基础设备、改善技术环境、降低公共成本。因此，地方政府的重点在于围绕“新基建”培育新兴产业、布局未来产业，以“源”带“流”形成新兴产业链。

当前逆势兴起的“宅家经济”“网络经济”“数字经济”为“新基建”提供了投资环境，也为投资驱动转向创新驱动提供了机会。地方政府应以此为契机，加大对“新要素”的承接与配套工程，包括确定地方“新基建”名单与重点项目，相应调整高等院校专业设置与招生计划，由政府组织关键应用型技术的研发，由政府购买基础性技术专利并予以推广，为“新兴产业链”优先做好人力资本与应用技术的准备。另一方面，地方政府还应结合疫情防控措施加快对“智慧城市”的规划与建设，组建“数据中心”并加快对数字资源使用的立法建设，为“新基建”与新兴产业链提供用武之地和制度环境。

^[12]4月20日国家发改委新闻发布会，参见http://news.china.com.cn/202004/20/content_75953771.htm.

四、以产城联动增强“经济韧性”

从长期目标看，应以“产业集群”的模式培育我国实体经济的韧性，提升我国产业链自主可控的能力。工信部2015年《关于进一步促进产业集群发展的指导意见》，提出“提升龙头骨干企业带动作用，强化专业化协作和配套能力”，其中的“带动”“协作”“配套”就是产业链之间联动效应的体现。

产业集群既是产业链的复合结构也是产业链联动的生成结果，成为区域经济实力与经济韧性的象征与标志。产业集群因相关企业的竞争与合作关系，形成经济韧性从而抵御外部风险，还能够释放规模经济与范围经济效应，利于企业“抱团取暖”。换言之，疫情冲击将导致龙头企业以“自主可控”的方式改变原来纵向产业分工过长，布局过于分散的状况，开始“集聚性收缩”。而“收缩”也是区域内经济要素集聚的体现，如果能与城市集群形成联动，就能以“自给自足”的方式，增强经济韧性来抵御外部冲击。

对比发现：日韩和新加坡受疫情冲击较小，而印度在“21日隔离”政策下大量城市低收入者返乡导致了社会失序风险。其主要原因就在于东亚发达经济体的产业集群与城市集群的集聚程度与联动程度较高，系统自组织性与应急能力较强[13]，因而抵御风险能力也较强。有种观点认为城市集群加剧了疫情传播的风险，对此应辩证分析：城市集群一方面造成人群接触与社交频率增加，而另一面又造成了社会自组织性和集体秩序增强。以中国社区抗疫“网格化管理”为例，一旦防疫措施被社会所认可和接受达成社会共识，大量人口集聚就形成了“群防群控”的庞大社会力量，这也是中国为世界提供的防疫经验。

“长三角”就是产业集群与城市集群“再集聚”的中国样板。上海市2020年3月31日集中签约152个重大产业项目构成由26个特色产业园区组成的60平方公里“产业新空间[14]”，这是工业化与城镇化“双轮驱动”以抵御风险的最新案例。在目前十个国家级城市群中“长三角”处于领先位置，但中西部和东北部城市群之间的产业分工与定位还不明晰，产城要素的耦合还不充分。为此，应以“产城联动”的方式促进城市集群与产业集群之间的正向反馈，结合“十四五规划”对现有产业集聚区、工业园区依据“产业深化”与“产业互补”的原则进行布局调整，促进产业集群与城市集群的双向联动。

^[13]美国的集聚度与系统自组织性也很高，但社会统筹能力较弱，这不同于儒家思想浸润下的东亚社会。

^[14]凤凰财经2020年3月31日报道：参见经济日报.上海集中签约152个重大产业项目发布60平方公里产业新空间和26个特色产业园区[R/OL] (2020-03-31)[2020-05-08]. http://finance.ifeng.com/c/7vIVJBAGMeB.

一是以土地要素供给改革措施促进“产城联动”。众所周知，土地供给成为当前城市化发展的瓶颈与硬约束，也由此成为“产城联动”的主要抓手。党中央、国务院3月30日颁布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中，将土地置于各要素之首，其主要措施就是“推进土地要素市场化配置”尤其是“深化产业用地市场化配置改革”。

为此，可以借鉴苏州、无锡等地激励土地资源集约化使用的差异政策，以“亩产值”为主要权重，综合考虑“就业人数”“研发投入”“污染排放”等其他指标，将企业分类并与工业水电费、地方税收等奖惩措施挂钩，提升产业质量并加速优胜劣汰。这种政策正在由江苏逐步推广，2019年8月河南省《产业集聚区高质量发展行动方案》也提出“产业特色”“亩均产值”的政策导向，旨在以土地供给改革措施激励产业集群的竞争活力。

二是促进现代服务业与先进制造业的融合发展。大都市之所以拥有“总部经济”的优势，就是因为现代服务业尤其是金融、信息、科技、人才要素高度集聚所产生的产业引领作用，因此现代服务业与先进制造业的“两业融合”也是“产城联动”的一种途径。国家发改委与工信部在2019年11月印发了《关于推动先进制造业和现代服务业深度融合发展的实施意见》，为“两业融合”提供了政策指引，而这次“新基建”也为之提供了“建设窗口期”。

因此，中西部和东北的地方政府应围绕“两业融合”为产业集群提供更多的“城市化”功能服务，除了上文提及的“智慧城市”以及科技人才与信息服务以外，还要重点提升现代城市的金融服务能力。“金融中心”向来是一线城市的高配标志，而“新基建”门槛高、收益大，前期投入与后期收益难以均衡匹配，因此迫切需要现代金融的参与。因此，应创新金融工具例如“融资租赁”“分期贷款”降低高端设备的使用门槛，发展商业保理、产业链金融、担保与保险业务，完善地方股权交易市场，以城市功能聚合金融要素进而服务产业集群。

三是以新的消费习性和消费模式培育消费中心。近年来“提振消费”的政策密集出台，2019年10月商务部等部门《关于培育建设国际消费中心城市的指导意见》提出培育“国际消费中心城市”，2020年3月国家发改委与商务部《关于促进消费扩容提质加快形成强大国内市场的实施意见》提出“结合区域发展布局打造消费中心”等等。

当前不少地方政府采取发放“消费券”作为“反周期”调节措施，其实这次疫情冲击的是消费条件和消费环境，而非消费收入和有效需求，因此应尽快制定推广统一的“安全社交距离标准”并划定“安全消费区”，强化网络平台企业的社会责任并限制其业务收费抽成[15]，鼓励大众形成新的消费习性与消费模式。2015年底中央经济工作会议就提出要转变“模仿性”“排浪性”消费模式，提倡多元化、个性化的信息消费、文旅消费、绿色消费、租房消费、康养消费、环境消费等等。以“分餐制”为代表，疫情防控措施的长期化将迫使人们改变大规模整齐划一的集中消费习惯，而个性化和多样化的消费模式最终也将倒逼服务业与制造业供给端的转型与创新。

产业集群的“集聚性”在于促进物质生产要素和人力资本的大规模集约化的快速流动，而现代城市不仅通过人口集聚形成巨型消费市场，还通过功能集聚以“总部经济”的方式提供土地、金融和其他要素的支持。“产城联动”促进了生产要素与生活要素之间的流动与聚合，强化了“产城经济系统”的自组织功能，因而具有了抗风险的经济韧性。

^[15]据河南省政协调研，当前网络平台对工商经营户的业务抽成比例高达10—20%，这相对于实体企业利润确实太高了。

五、以产城融合构建“产业生态”

产业集群是技术经济的产物，而城市集群是社会经济的产物，两者之间互动生成更高层次、更高量级的区域经济层次的生态系统。“产城联动”不仅促进各种要素的流动与聚合，还要促进各种要素之间相互调适，进而促进产业链上下游调适与产业之间调适，以及适应产业外部社会环境，最终以“产城融合”的方式构建新的“产业生态”。

2019年底，习近平总书记指出“当前发展动力极化现象日益突出，经济和人口向大城市及城市群集聚的趋势比较明显，进而形成推动高质量发展的区域增长极”^[2]，为此，当前应围绕“城市群”布局构建多层次多结构的产业体系，尤其要重视“产业小镇”的特殊作用。

小城镇本来就是城市群的生态组成部分，2016年10月住建部印发《住房城乡建设部关于公布第一批中国特色小镇名单的通知》以来，大量“特色小镇”纷纷涌现，这种一拥而上造成了同质化的“千城一面”，以至于国家发改委2018年8月不得不发文要求“坚决淘汰一批缺失产业前景、变形走样异化的小镇和小城镇”。此事件从反面说明农村乡镇经济的发展要求远远未得到满足，同时也为“产业小镇”的发展预留了充分的空间。疫情冲击了大量中小企业的正常经营，有可能带来产业链的重新调整，因此应围绕产业集群中龙头企业的复工复产情况，查找产业链上的“卡顿”和“断点”，在当地就近培育“产业小镇”以修补产业链条。“产业小镇”是产业集群与城市集群之间必不可少的中介与联系。长三角和江浙城市群的辐射范围广且周边乡镇企业和城镇经济发达，这种“产业集群—城市群”和“产业链—小城镇”的多层次网格化布局和互相嵌套的模式，不仅抵御了疫情冲击，而且构成了可持续发展的健康的“产业生态”。

“生态”是系统论和复杂性科学的隐喻，所谓的“产业生态”首先在于产业种类、模式和规模的多样性和层次性以及各要素之间的关联性和传导性。近年来中西部地区的返乡农民工逐渐增多，仅河南省2019年返乡创业人员高达130.23万人，带动就业813.57万人[16]，而劳动力流向的背后就是产业变迁过程，因此为应对疫情应调整各类工业园区和产业集聚区的空间布局与招商引资政策，对相互关联产业进行“整体招商”，在“产业小镇”之间进行整体规划；围绕当地龙头企业和支柱产业，为其零部件生产装配产业链提供人力资本服务，为其大宗材料的供应链提供物流信息平台服务。地方政府应利用整体招商引资、统筹产业规划和公共平台服务等举措，引导产业链联动与相互耦合，进而生成具有内在联系的“产业生态”。

“产业生态”还因具有产业生命周期中的生长性和代谢接续性，因此，应利用疫情压力促进中西部“承接东部产业转移”，在发达地区“腾笼换鸟”的同时，以产业转移的方式延续其产业生态的正常代谢。2019年9月，李克强总理在陕西考察时指出：当前我国产业转移一是向国外转移，二是向国内中西部转移。而中西部要素资源丰富且承接产业转移的空间巨大，因此应在优化“营商环境”的基础上继续优化“产业生态环境”。我国区域间产业的承接与转移促进了生产要素大规模的联动与耦合，进而构成了更高层级、更大规模的整体性“产业生态”，这也是系统自组织抵御外部风险而生成的“转阵类产业的新结构[17]”。

^[16]据原河南省省长陈润儿调研报告，参见大河网.陈润儿调研报告：关于外出务工人员返乡创业情况的调查[R/OL] (2019 -04-15)[2020-05-08]. https://www.henanrd.gov.cn/2019/04-15/9200.html.

^[17]林毅夫“新结构经济学”区分了追赶型、领先型、转阵类、弯道超车、战略型五大产业。

最后，所有的“生态”都离不开各类物种的竞争性。党中央和国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出：一是要“促进要素自主有序流动，提高要素配置效率”，二是要“激发全社会创造力和市场活力”，三是要“推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革”。其中蕴含了“产业生态”的系统论思想：以生产要素流动促进产业链的联动与重新聚合，借此提升企业活力与产业竞争力。要素市场不同于商品市场，信息不对称程度更强，为此地方政府应围绕土地、资本、技术、劳动力等核心要素构建公共性的市场交易平台，不仅促进各类要素的物理流通，还要利用市场机制促进各种要素替代与聚合的“化学反应”。中西部地方政府还应围绕大宗原材料和大型部件的远距运输，推进铁路货运专线和多式联运，以大宗物流为主导，整合供应应链金融和资金链。

总之，利用当前复工复产之机，各地应围绕龙头企业、支柱产业、产业集群，以产业链联动的方式共同构成“产业生态”。产业生态如同具有生命的有机体，如果某一产业链局部受损就能以较快速度和较小成本予以替补和置换。由于历史原因，我国东北与中西部地区传统制造业的重复建设和同质化现象严重，因此在现有技术条件约束下，应以“要素流通”为抓手促进“产业替代”和“产业互补”，以增强产业间的“弹性”与“韧性”，这对于“十四五”产业规划而言，具有重要的“防风险”意义[18]。

^[18]中央电视台CCTV4于4月16日晚间报道。参见工信部提醒：境外疫情造成复产复工企业面临再次停产风险[R/OL] (2020-04-16)[2020-05-08]. https://xw.qq.com/cmsid/20200416A0WDP300.

六、以国际疫情防治合作促进产能合作

众所周知，我国作为“世界工厂”已经深深嵌入全球产业链和价值链的国际分工之中，全球200个经济体从中国进口的中间商品占进口总额的21.7%[19]，国际物流受阻对复工复产造成了极大困难。2020年1月30日，美国商务部长罗斯公开声称“中国疫情有助于制造业回流美国”，对此应秉持“人类命运共同体”理念加强国际防疫合作，调整“一带一路”策略由“大推进”转向“保重点”，尽力维护国际产业链的“关节点”。为此还应发挥海外华人华侨和涉外商会、NGO组织的海外经济统战功能，将“国家意志”下沉到地方和民间，以“城市外交”“民间外交”“经济外交”保障国际产业链的畅通，尤其是围绕华为、富士康等重点外向型企业，确保海外订单与零部件供应。

一是利用疫情防治开展国际合作。与东亚、欧盟和其他国家开展疫情信息交流和联防联控的国际合作，在互助与合作基础上形成政治互信，在互信基础上保障正常的经贸秩序，进而维系国际产业链和供应链。例如当前应重点推动中日韩三方合作、中东欧17+1合作，围绕中欧铁路协调国际联防联控措施等等。尤其是中日韩的多边合作意义重大而紧迫，因为当前我国电子产品国际供应链中相当一部分中间产品来自日韩。

二是以“周边外交”开辟国际产业通道。中美关系短时间内不可能逆转，因此应利用“亲诚惠容”的周边外交策略为我国沿边地区的开放与开发与产业培植提供保障。2016年初，国务院就制定了《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》，目前应升级并加快执行。沿边地区幅员辽阔可以承继东部产业转移与西部大开发，提高我国应对外部危机的经济韧性和开放的自主性。例如当前重庆围绕“陆海新通道”借助北部湾出海口[20]，有望与东盟国家以新的物流链重构西南内陆产业集群的空间布局；考虑到东盟尤其是越南将成为我国制造业产业链的主要竞争性替代者，其意义也就不言而喻了。

^[19]转引自世界综合贸易解决方案（WITS）数据库计算数据。 

^[20]2019年8月国务院批复了《西部陆海新通道总体规划》。

三是利用境外直接投资补足产业短板。当前国际石油、黄金期货、股票市场均对疫情反应敏感而波动剧烈，西方尤其是美联储降息政策失灵意味着西方资本市场风险加大。随着中国疫情防控形势好转，国内实体经济有可能成为国际资本的避风港，因此应利用《外商投资法实施条例》生效、自贸区外商投资准入“负面清单”以及国家发改委《鼓励外商投资产业目录》调整之机，继续扩大产业政策的开放力度，利用境外资本加快补足“中国制造”的产业链短板。

四是利用“关键小国”推进产能多边合作。国务院2015年5月颁布《关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》中制定了国际产能合作的重点领域，2015年底，在上海合作组织郑州峰会上李克强提出要“搭建产能合作平台”。产能合作始终是“一带一路”倡议主要内容，但在当前西方民粹势力抬头形势下，明显受到阻碍。为此应针对一些“关键小国”开展合作，例如瑞士、以色列、新西兰、卢森堡等国具有“不选边站队”的外交政策、工业技术发达、在国际事务中较为活跃并拥有国际组织成员身份等特点，因其体量小，我国与之合作中能够“自主可控”进而利用其特殊身份撬动区域性的产能多边合作的杠杆[21]。

总之，当前疫情导致部分国际产业链的收缩、转移或重构，但不足以改变我国制造业国际分工相对优势的整体地位。为了应对疫情对地缘政治变化与贸易摩擦的长期影响，我国应利用工业规模和市场规模的“大国优势”开展“经贸外交”，通过区域性产能合作，释放我国潜在产能的“后发优势”，并逐渐替换生产成本的“相对优势”。

^[21]具体案例参考徐可.新西兰在亚太多边经贸合作中的杠杆作用[J]，经济界,2019（3）:62-71.

参考文献

[1]马长俊.解构与重构：行业协会商会脱钩改革的政会关系变迁研究[J]，行政管理改革,2020（2）:78-87.

[2]习近平.推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局[J/OL]，求是,2019（1）.http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2014/2019-01/01/c_1123924172.htm.