治理理论的中国场景：复合治理的勃兴

作者：许珂 周伟  2021-09-15 14:37  新传播    【字号：大 中 小】

源自西方语境的治理理论，因其对于中国历史传统的忽视和对中国公共管理客观实践条件的回避，致使其在中国场景中出现了“空转”和失败，理论和实践效力大打折扣。复合治理是本着对中国历史场景和现实场景的尊重而提出的，是适应中国场景的“中国化”治理理论：通过对政府主导地位的确认和对社会组织动员能力的认可来架构权威体系，通过多种有效治理机制的融合来延展自身的治理触角，以公民个人作为问题解决的出发点和落脚点，既彰显了以人为本，又坚持了标本兼治。

[摘要]源自西方语境的治理理论，因其对于中国历史传统的忽视和对中国公共管理客观实践条件的回避，致使其在中国场景中出现了“空转”和失败，理论和实践效力大打折扣。复合治理是本着对中国历史场景和现实场景的尊重而提出的，是适应中国场景的“中国化”治理理论：通过对政府主导地位的确认和对社会组织动员能力的认可来架构权威体系，通过多种有效治理机制的融合来延展自身的治理触角，以公民个人作为问题解决的出发点和落脚点，既彰显了以人为本，又坚持了标本兼治。

[关键词]治理理论 中国场景 复合治理 社会治理 政社关系

[中图分类号] D035； C93  [文献标识码] A [文章编号]1671-3575（2020）03-0082-06

我国当前公共管理实践所面临的最大国情就是我国仍处于转型社会时期，新的适应社会主义市场经济的上层建筑还未完全建立起来，新旧体制和观念之间的摩擦依旧存在，社会利益持续分化，利益矛盾和利益冲突在互联网时代急剧发酵，成为公共危机的引爆点，这些都给公共管理者带来了巨大的挑战。而治理理论作为“舶来品”，必须与中国公共管理实践相结合，实现治理理论的中国化，才能更好地解决中国公共管理实践中面临的各类问题。中国有着悠久的历史传统，不论是思想层面还是行为层面，都打着厚重的历史烙印，如强政府传统、公共精神的匮乏、缺乏结社传统等，而治理理论自引进之后，一直试图以其在西方场景下取得的成功经验在中国加以复制，这是一种对于我国历史和现实的忽视。中国场景即我国的历史场景和现实场景，治理理论对于历史和现实的忽视，必然导致其在中国场景之下出现治理失败和治理“空转”。且以往的研究没有处理好治理理论“破”与“立”的关系，多倾向于“破”，即治理失败或者治理空转问题的研究，殊不知“破”的目的在于“立”，在于找出适应中国场景的治理理论形态，实现治理理论的中国化，让治理理论在中国场景下发挥其效用。复合治理正是在总结中国场景下治理理论的空转和失败教训后，提出治理理论中国化的理论形态，其本身包含着对中国历史场景和现实场景的尊重，对于“标”和“本”的深刻认识和系统把握，因此它更加适应中国场景，研究复合治理不仅对于我国国家治理体系与治理能力现代化建设具有深刻启示，还对于治理理论的发展具有重要的理论意义。

一、治理理论与中国场景的“脱轨”

复合治理就是针对在中国场景（转型期社会）下治理理论出现“失败”和“空转”而提出的。 ^[1]治理理论的“失败”和“空转”所造成的结果相似，即都是治理失效，但是其诱因却不同，治理理论失败的诱因属于内生性，它是治理理论自身的结构设计缺陷导致的。杰索普将治理失败的原因归结为：“治理没有满足资本主义对市场化组织形式与非市场化组织形式二者平衡的本质诉求；治理机制与现有政府机制之间的匹配性与协调性不足；治理理论的先天缺陷，比如治理的条件设定过于简单化，对于影响治理目标实现因素的认识不足等”^[2]。而治理理论的“空转”属于外发性诱因，它是治理理论实现条件的缺乏所造成的治理体系的自我繁忙和无效运转，无法实现预期的治理目标和产生相应的治理效果，是治理体系所作出的无用功。治理理论在中国场景下实现条件不足即治理“空转”,其产生原因主要为：社会仍处在转型期，社会组织发展迟缓，还未形成多中心治理和对公共事务的合作管理。社会组织的绝对数量与我国的人口基数还不匹配、社会组织吸纳群众参与政治生活及影响公共决策的能力还很有限，这些都证明社会组织在我国国家治理中的主体地位仍未确立，治理理论倡导的多中心治理还不具备实现的条件。伴随着互联网时代的来临，信息传播被横向拉伸，公民政治参与的渠道得到了拓展，加之政务公开的持续推进，公民获得的信息量也更为丰富，公民之间也在通过网络社交媒体的不断沟通中，找到了自身的政治身份感，于是公民通过电子参与的热情高涨，对于各种公共事件不断发声，形成了巨大的公共舆论压力，使得网络舆情成为公共管理的热点问题。但是我们也要清醒地认识到，我国公民的政治参与依然停留在基础层面，许多时候更像是情感的宣泄，导致了谣言和虚假信息的传播，并且公民个人参与感的提升并没有带来公民集体政治参与的局面，目前我国公民的电子参与多是个体的、偶发的情绪行为，还没有上升为群体的、有组织的、常态的参与行为，因此治理理论在中国场景下出现了“空转”和失败。

即便如此，治理理论的提出还是具有重要的理论价值和实践意义。应当结合中国场景，对于治理理论进行中国化，找出适合我国公共管理实践的治理形态，充分发挥治理理论的积极效用，而复合治理就是在对治理失败和治理“空转”的反思中形成的治理理论的中国化成果。

二、复合治理理论的兴起

复合治理的引入最初是为了应对风险的全球化扩散，复合治理最早是在2004年由我国学者杨雪冬提出的，他指出“复合治理的背景在于公共的扩展使得任何单个的治理机制都无法应对全球化时代的风险，因此需要新的治理机制”，这个治理机制就是复合治理，但是杨雪冬在这篇文章中没有明确地给出复合治理的定义，仅给出了复合治理的五大特征^[3]：复合治理是由多个治理主体组成，这与“复合行政”和网络治理也是基本相符合的，体现了治理理论的主体特征；“复合治理是多维度的，它不仅体现在地理意义上的纵向多层次，还表现在应用领域的横向普遍性上。”；“复合治理是一种合作互补关系，它是国家、市场、公民社会这三大治理机制的相互补充和协调。”这点同“复合行政”有许多相似，同样强调各个主体的运行机制的交叠嵌套^[4]，互相补充和协调；“个人是复合治理的基本单位”，复合治理强调问题解决的根本是个人，要从个人出发寻找解决路径。“复合治理的目标就是及时解决问题”，因为复合治理最初针对的是风险的全球化扩散，因此作为解决路径，复合治理必须具有时效性，迅速解决问题，以防止风险的蔓延扩散。

复合治理理论体系的不健全制约着其更大发挥，因此许多学者致力于重构和完善复合治理的理论体系，范巧和郭爱君认为“复合治理是指在小政府的善政和大市场的自由化基础上，将政府公共服务等职能通过转包、招标等形式让渡给公民社会组织，通过公民社会的良好运行，弥补政府失灵和市场失灵，从而达到政府、公民社会和市场的和谐发展”。^[5]范巧和郭爱君对于复合治理的定义参考了善治的基本概念，强调复合治理的最终目标是追求政府与公民对于公共生活的合作管理^[6]，给复合治理的概念注入了价值追求。姚伟和吴莎则从复合治理应用的实际出发，认为“复合治理虽然具有主体多元参与、资源配置多元合力、价值目标多元兼顾的潜在优势，但只有多元主体之间形成复合理性，并建立相应的权责体系和运行机制，其功能才能得到充分发挥”^[7]他们同样以善治作为复合治理的价值追求，范巧等实现善治的方式主要是借助合同外包等政策工具，而姚伟等是通过权责体系和运行机制的构建，可以说这是复合治理实现方式的两个不同角度。学者姜士伟从转型中国社会治理的复合性出发，丰富了复合治理的内涵：“社会治理思维的多维性；社会治理主体的多元性；社会治理空间的拓展性；社会治理过程的合作性”^[1]。发展了复合治理的相关内容。复合治理概念经由学界不断廓清后，在食品安全、公共危机、城市突发公共事件、国家风险、政府政策执行等领域得到了较广泛的应用。

综上所述,笔者认为，复合治理的定义应当是在转型期社会的背景之下，政府与非政府组织等社会主体组成以政府为主导的多中心复合主体，在复合思维的指引下，充分发挥各种有效治理理论和治理机制的积极作用，以解决所面临的日益具有复杂性和复合性的公共治理问题的一种协作治理模式。复合治理的定义重在“复合”这是它与其他治理理念的本质区别，落脚在治理，说明它又具有治理理念的一般特征，复合治理对于治理理论的突破在于，复合治理的结构更加具备灵活性和开放性，复合治理的复合不仅仅是公共管理主体的复合，更是多种有效治理手段的融合，它可以根据公共管理实践的不断变化而调整自身结构，通过吸收多种有效治理机制的积极成分，扩展了治理的范围和治理触角，因而更加适应日益复杂且迅速变化的公共管理实践。并且，复合治理强调的是政府主导下的多中心主体权威结构，追求的是政府、市场和公民社会三种治理机制的有效互动和良性发展，复合治理通过公共服务外包和管理职权下放等手段给予社会组织足够的锻炼机会，又通过积极引导，对社会组织及时纠偏，防止社会组织为个人所利用或者失去其公益属性，引导不是控制社会组织，而是政府对社会组织发展的宏观把握，具体运行细节政府不必干预过多，但是要循序渐进使社会组织逐渐成长起来，成为具备独立行为能力的治理主体。复合治理可以总结为三大特色：1、政府主导的多中心主体，这体现了复合治理对于我国历史场景和现实场景的尊重；2、多种有效治理手段的融合，这是复合治理实现空间延展性和结构灵活性、开放性的重要条件；3、以公民个人作为问题解决的出发点和落脚点，这体现了以人民为中心的公共管理思想，即治理问题解决的根源在公民个人，治理所要服务的终极对象也是公民个人，复合治理是一种“民主再生产”，通过培育公民精神促进社会组织的发展，又通过社会组织的发展使得公民的参政渠道得到拓展、公民的利益诉求得到伸张，权利得到实在性保障。

三、复合治理与中国场景何以契合：分析框架与理论内涵

（一）政府主导下的多中心主体的权威结构设计：复合治理的分析框架

在复合治理球面网络下，假定公民保持中立且以公民轴作为参照系，即公民作为固定轴其相对位置保持不变的情况下，政府、社会组织、公民三轴共同以交汇点（多中心复合主体）为圆心，因为三者的交汇体现了多中心的特征，政府与公民两轴所间距的弧长较政府与社会组织间的弧长较短并且有逐渐缩短的趋势，其代表的含义是政府与公民之间的关系更为密切，公民与社会组织间距的弧长也呈现逐渐缩小的态势，同样体现了公民对于积极参与社会组织的热情逐渐高涨，社会组织与公民的关系日趋紧密，而社会组织与政府之间的弧长较长并且有逐渐扩大的趋势，这体现了社会组织相对于政府的独立性逐渐增强，并且政府与公民两轴包含的面积也逐渐缩小即政府对于公民的直接统治范围逐渐缩小，昭示着传统的政府对于公民的直接统治的治理样态不断消弭，政府与社会两轴所夹面积不断增加，政府与社会组织两者之间所夹面积在复合治理球面网络中所占的比重也逐渐增大，这体现了复合治理所追求的政府与社会组织对公共事物合作管理的局面逐渐形成，复合治理强调共治是一个循序渐进的过程，不是一蹴而就的。促使这些转变的产生，需要一系列的“催化剂的”加入，在复合治理中的催化剂就是政府通过宏观指导和公共服务外包与管理权限下放，将社会组织“抚养长大”使其成为独立的行动主体。

复合治理条件下的权威结构设计本质上就是对政社关系的认知，以往的研究有从国家-政府与社会二元对立角度着手，否定政府对于社会组织的干预，认为社会组织应保持其绝对的独立性，也有从政府与社会的合作关系入手，认为“在我国国情下，市民社会尚在起步之中，根本就无社会组织发展的合适生态环境，且就具体情况而言，我国的社会组织组织又面临着资金缺乏、内部管理混乱等众多现实问题，于是走上了一条简单的依附于政府的合作主义道路，即在政府的强权控制下，丧失了自身的独立性和自主性。”^[8]这两种关于政社关系的论断都具有一定的偏颇，“二元对立论”没有看到政府和社会组织之间存在的内在联系，也没有看到二者之间的边界具有动态性和模糊性，简单的肯定一个否定一个，无益于社会整体治理结构的均衡。而“合作主义”则对社会组织在我国的发展持悲观态度，消极地依附政府，导致社会组织丧失其独立性和自主性，成为政府的附庸，而不是独立的治理主体。复合治理的权威主体结构是政府主导下的多中心，其合理性有着历史维度的考量，任何一种试图适应一国实际的理论成果，都不能忽视传统对于一国当前实践的深远影响。首先，在新中国成立之初，我国面临着严峻的国内和国外环境，加之强政府传统的影响，我国采取了“先国家，后社会”的国家建构模式，从中央政府到地方政府，政府部门条条对应，地方政府间则是块块分割，彼时我国治国策略乃是自上而下的统治型，而社会组织作为自下而上的治理型治国策略的重要主体，在当时是不具备生存和发展的土壤。而这种重视国家建构的惯性，使得我们无法回避政府在我国治理格局中的强势地位，复合治理确认了这一现实，以政府主导为首要原则，以多中心治理为长远目标，是一种应对转型社会的渐进策略。

其次，政府具备社会组织所欠缺的合法性资源，只有在政府的认可和支持下，社会组织才会逐渐为公民所接受，而社会组织又具备政府所欠缺的“软控制”能力和强大的政治动员力，它因实现方式的柔和更易被公民接受，社会组织因其与公民的紧密联系和其活动方式的非强制性，使得其博得了公民的信任，使得公民愿意接受社会组织的领导，而且“政治动员很少是自发的，在任何众多人口参与到政治活动之前，肯定要形成各种组织，培训各种宣传者”^[9]。政治动员往往需要借助社会组织的组织力和吸纳力，社会组织在政治动员中的积极作用，也使得政府与社会组织的多中心协作成为必要。政府主导的多中心是以政府对社会组织发展的宏观引导，社会组织的自主活动为基础的，二者不是简单的合作关系和依附关系，而是内在运行机理的耦合，通过政府与社会组织的紧密联系，以及社会组织与公民的紧密联系，密织一张囊括几乎所有治理主体与客体的治理网络，实现多元主体的合作共治。

（二）多种有效治理手段融合：复合治理的实现路径

复合治理所强调的治理手段的融合，不仅是政府、市场、社会三种治理机制的有效互动和相互配合，还是各种治理理念比如自治、法治，德治的融合，也是各种有效治理理论，如协同治理、整体性治理等的去粗取精。复合治理之所以采取这种混合结构，首先源于治理对象即公共管理事务的复杂性。“公共管理事物是技术、形式和价值的复合体。就技术层面而言，公共管理事务及其实践是一般行政的通用性、部门行政的专业性和政府管理的综合性的复杂结合体，必然对公共管理者提出复杂的技术和能力要求。同时，区别于一般管理，公共管理还涉及制度和价值复杂性。公共管理依靠单纯技术性逻辑和科层制自生性的发展，无力促使新制度体系的生成、实现治理方式和组织体系的变革，解决基本价值的协调和妥协，促进社会共识达成，必须依靠治理方式的多元和政治方式的协同才能达成。”^[10]公共管理事务的复杂性导致了单一治理方式效用的发挥，难以使相关问题得到有效解决，必须依赖多种治理方式作用的发挥，比如在区域公共管理中，协同治理所强调的合作协同，针对集体行动中的责任分散，希望以群体协作致力于区域共同目标的完成，强调的是集体行动的行为层面。

此外，复合治理追求自治、法治、德治的融合，自治是法治原则之下的自治，而不是任性而为，无所拘束的自治，自治的范围和内容不能突破法律的底线。而在我们国家基层治理中还存在着法治的缺位，基层村官任性而为，以人治代替法治，藐视法律，侵害老百姓的合法权益，须知基层群众自治必须以法治为引领，基层自治不是法外之地，必须坚持法治精神在基层中的渗透和贯彻，保障人民群众的合法权益。在做好自治和法治的基础上，德治是决定治理效果的高线，德治的程度决定了治理的高度，在贯彻法治精神的基础之上还要重视教化，我国素有教育化民的思想，通过倡导真善美，发掘人民群众内心的道德本真，使他们受到道德的无形约束和规范，从而促进整体治理高度的提升。

最后复合治理强调政府、市场、社会三大治理机制的协调配合，单一依靠这三者中的任何一种，是不能够实现有效治理的，因为这三种治理机制都存在自身的优点和不足，只有三者相互配合，才能发挥治理的最大效用。政府具有市场和社会所不具备的合法性资源，但其自身存在着政府失灵问题即公共政策的失误与失效、公共产品供给的低效率、寻租与腐败^{[11]（P148-149）}问题。公共决策的失误和低效主要是受到决策主体自利性、决策信息不完全、决策者的“近视效应”和沉没成本等因素的影响而产生的；公共产品供给的低效率则是因为政府内部缺乏竞争机制和公共产品的不可度量；传统的统治型政府就是依靠单一的政府治理机制，因此出现了严重的官僚制弊病，而单一的市场机制也存在着市场失灵问题，即市场机制解决不了社会公平问题，不能主动地完成产业布局的调整，以及存在一定的自发性、盲目性和滞后性。那么市场机制与政府治理相结合就能趋利避害，发挥二者所长了吗？新公共管理运动就是将这两种机制进行了结合，提倡引入企业家精神改造政府，但是其对效率的偏执导致公平原则的缺失，其将公民等同于顾客实际也是矮化了民主的内容，因此市场与政府的结合还不能有效解决公共管理所面临的各种问题，作为对政府和市场两种机制的补充，社会的重要性开始显现，学界开始提倡政府向社会放权，利用社会组织和公民自治的力量来解决政府失灵与市场失灵，这三种治理机制各有其优缺点，只有三者的紧密联系和协调配合才能更好地适应中国场景下的公共管理实践。

（三）以人民为中心：复合治理的终极价值诉求

复合治理相比于其他治理理论一个突出的特色便是其对公民个体的关注，复合治理发现导致出现治理失败和治理空转的一个主要原因在于公民结社精神的缺乏和公民政治参与感的低下，制度设计得再精良再完备、理论再完善和天衣无缝都需要具体的人来执行，公共政策需要落地到每一位公民头上，政策的生命力在于执行，而公共政策的起点和落脚点是人民。由此可见，治理的起点和对象是人民，治理的终点和目标也是使人民生活得更加美好，在这个基础上对于治理方式的选择和政府内部结构的调整才是有效和有益的，脱离了人民这个考量标准，一切都是空洞的。在我国，人民是国家的主人，一切政策的制定和执行都必须顾及到人民的利益和情感。复合治理强调公民个体在治理中的积极作用，希冀通过发挥社会组织的吸纳力，使得更多的公民参与到政治生活当中来，而且通过公民政治素养的提升、公共精神的培育和公共管理学科的本土化、平民化让公民上手更多政治参与技能，从掌握政治相关知识的观念上的“政治人”转变为具备一定政治技能和参政能力的现实的“政治人”，使得公民积极向社会组织靠拢，学会用合法手段使自己的利益诉求得到满足，这也是一种“民主再生产”，即在合法有序的前提下民主内容和范围的扩大，并且避免个人矛盾上升为群体事件和公共危机的情况出现。政府也要学会与社会组织进行合作，借助社会组织的组织和动员能力来完成政府的既定政策目标，在这种情况下，政府与社会组织密切合作、协调配合，共同致力于对公共事务的合作管理，从根本上加以预防，标本兼治地解决各种潜在的或已经产生的公共管理问题。

四、结语

复合治理不仅是治理理论与中国情境相适应的产物，它还是对传统治理模式的反思与突破。

时代在变化，理论需要与时俱进，也需要结合具体国情，否则就是自缚象牙塔，在纯粹理论的环境自我进化，而这必然导致该理论的失败。复合治理对于中国的历史场景和现实场景充分尊重，以此为基础进行治理主体架构、以更具灵活性与结构韧性的形态更加适应复杂多变的转型社会，通过对个体的地位和作用的尊重，探寻个体在解决治理疑难中的价值本真、并以此出发，解决问题。

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