经济技术开发区与国家现代化*—对国家级经济技术开发区35年发展回溯

作者：凌佳亨 喻修远 梁丽芝  2021-09-15 14:43  新传播    【字号：大 中 小】

中国自改革开放以来的现代化进程存在双重意蕴，一是物质现代化，即经济、发展的现代化，二是治理现代化，即国家能力、制度体系的现代化。理清国家现代化的内在逻辑可以从国家级经济技术开发区的产生原由及发展历程中加以考察。国家级经济技术开发区自设立以来便天然承载了国家现代化的使命，其生成及发展同样存在现代化的双重意蕴，在物质经济与治理经验层面均促进了国家现代化要素的增长。作为欠发达国家的现代化选择，国家级经济技术开发区是利用后发优势进行外来技术本土化的制度尝试，是地方经济适应型行政体制的局部探索，是经济特区成功经验下的制度推动，更是全球化与国际分工理论下的产业承接与市场需要。在国家级经济技术开发区35年来的发展进程中，衍化出了摸索发展、规范发展、高速发展、转型发展四个时期，并深刻蕴含了从西方化到本土化，从借鉴摸索到转型创新的逻辑主线。

[摘要]中国自改革开放以来的现代化进程存在双重意蕴，一是物质现代化，即经济、发展的现代化，二是治理现代化，即国家能力、制度体系的现代化。理清国家现代化的内在逻辑可以从国家级经济技术开发区的产生原由及发展历程中加以考察。国家级经济技术开发区自设立以来便天然承载了国家现代化的使命，其生成及发展同样存在现代化的双重意蕴，在物质经济与治理经验层面均促进了国家现代化要素的增长。作为欠发达国家的现代化选择，国家级经济技术开发区是利用后发优势进行外来技术本土化的制度尝试，是地方经济适应型行政体制的局部探索，是经济特区成功经验下的制度推动，更是全球化与国际分工理论下的产业承接与市场需要。在国家级经济技术开发区35年来的发展进程中，衍化出了摸索发展、规范发展、高速发展、转型发展四个时期，并深刻蕴含了从西方化到本土化，从借鉴摸索到转型创新的逻辑主线。

[关键词]现代化 国家级经济技术开发区 后发优势 制度变迁 中国道路

[中图分类号] D619 [文献标识码] A  [文章编号]1671-3575（2020）05-0093-12

如果不理解经济技术开发区，就无法全面理解改革开放政策，更不能进一步领会我国现代化的内生动力与深层逻辑。国家级经济技术开发区（以下简称国家级经开区）作为我国改革开放系列决策中的一项重要制度尝试，对我国区域经济乃至全国经济的高速增长起到了重要作用，是现代化进程中的关键能指。统计数据显示，自1984年第一个国家级经开区即大连经开区设立以来，到2020年，我国共批准设立了219个国家级经开区，其中东部107家、中部63家、西部49家， ^[1]东部部分国家级经开区所创造的经济总量占所在城市GDP的13％，已成为我国推动开放型经济发展，促进工业化、城镇化进程的关键纽带，同时承载着区域发展战略的重要支撑和区域间联系桥梁的使命。作为改革开放系列制度变迁中的重要一环，国家级经开区的设立与发展是实现国家现代化的一项关键尝试，但当前学界对于国家级经开区的研究大多指向经开区发展中的具体问题，例如土地规划、管理体制、可持续发展等方面的问题，尚且缺乏一个有力、顶层的解释框架。笔者认为，仅仅将国家级经开区当作我国经济发展中的制度与工具支撑，会在历史发展的道路上慢慢消解其中深刻蕴含的中国特色社会主义现代化道路的价值理念。借此，本文重新梳理了国家级经开区的产生原由与发展历程，并提出一个基于国家现代化的阐释框架，旨在通过对国家级经开区的细察以深入剖析中国特色社会主义现代化道路，兼以唤起学界对该问题的关注。

^{*湖南省社科评审委重大项目（XSP18ZDA007）}

一、现代化指向：国家级经济技术开发区产生原由

我国改革开放的推进伴随着现代化的深层逻辑，在迈向现代国家的进程中，国家能力化约为发展能力，集中体现在改革开放开启的系列制度变迁的进程中，并落地于以经济特区、沿海港口城市、经济技术开发区为代表的对外开放体系之中。

一般国家的现代化道路有两种：其一是以欧美发达国家为代表的通过依靠自身资本原始积累实现经济增长、技术迭代，从而迈向现代化的方式，是一种内生型的现代化道路；其二是通过技术引进、资本引进，依托他国实现本国的现代化，属于外向型的现代化道路。对于欠发达国家而言，第二条道路无疑是低成本、高效益的较优选择，这也是我国实现国家现代化的重要方式，而国家级经开区的设立正是这一现代化路径中的关键一步。早在1984年的沿海部分城市座谈会上，相关部门负责人就曾提到：“发展对外经济，是解决我们资金不足和技术落后的一条重要途径。”^[2]20世纪80年代，我国与世界主要发达国家差距巨大，经济总量远远落后，技术上也存在代际差距，如何快速发展经济并实现技术赶超是当时发展的中心任务，而改革开放便是这一现实背景下的政治决策。国家级经开区作为我国改革开放的一项制度尝试，在现代化视野下，其产生主要有四大背景：第一，力图运用欠发达国家的后发优势实行外来技术的本土化，初衷主要是吸引外资、引进先进的制造业、扩大出口创汇、替代先进材料和零部件的进口。第二，对地方经济适应型行政体制进行探索，找寻一种适合外向型经济发展的新型体制。第三，对特区成功经验的放大和推广，在沿海港口城市设立经开区是特区开放试验成功后我国对外开放战略的前进与深化，是改革开放系列决策的重要组成部分。第四，全球化与国际分工下的产业承接与市场需要，一方面旨在通过接纳国际资本和产业转移实现国内经济发展，另一方面也回应了别国对开放中国市场的要求。

（一）外来技术本土化：来自“后发优势”的解释

技术是提高生产力的重要因素，也是经济发展的重要依托，通过技术引进实现经济增长是早期设立国家级经开区的主要目标之一。在1984年沿海部分城市座谈会上，国务院就已明确国家级经开区的定位，对经开区在技术引进方面提出要求，“经开区要大力引进我国急需的先进技术，集中举办中外合资合作、外商独资企业和中外合作的科研机构，发展生产合作、研究设计，开发新技术，研制高档产品，增加出口外汇，向内地提供新型材料和关键零部件，传播新工艺、新技术和科学的管理经验”。^[2]著名经济学家林毅夫曾指出：“一国经济发展的潜力，最重要的还是其技术变迁的可能性。”^[3]而对于一国来说，实现技术升级的方式主要有两种，即自主研发与技术引进。相关统计数据表明，引进所需的专利费大致不会超过当初研发这项技术所花成本的30％，依靠引进国际上先进的技术和管理经验，发展中国家可以在较短时间内实现自身的技术进步，提高经济发展绩效，增加资本回报率，快速实现资本积累，促进产业升级和经济增长。 ^[3]改革开放前，我国人均国民总收入（GNI）仅为200美元，远远落后于世界主要发达国家，工业生产技术也与主要发达国家存在代际差距，而彼时全国所实行的计划经济体制与外来技术本土化的外生型经济发展方式之间存在强烈的矛盾，急需一种新型的区域经济体制以引进外资及先进技术，国家级经开区因此得以产生。设立国家级经开区是我国现代化进程中的一个必然选择，是外来技术本土化需求的体制产物，国家通过在经开区实施税收政策优惠、国内市场让步等措施吸引外资以促进国内技术进步，实现“以市场、税收换技术”，从而通过技术进步实现经济增长。 ^[4]以国内市场、税收减免等方式促进技术迭代，这也是欠发达国家实现技术跃迁从而促进经济高速增长，快速实现国家现代化的一种主要方式。因此，作为对外开放的窗口，经开区自成立以来便肩负着利用欠发达国家的后发优势使外来技术快速本土化以实现技术变迁、经济增长的使命。

（二）地方经济适应型行政体制的局部探索

从政府经济职能的演变历史来看，政府职能的界定是一个动态范畴。无论是自由主义还是国家干预主义，计划经济还是市场经济，对于政府经济职能争论的焦点并不是单纯采用某一固定模式，而是根据现实生产力发展的需要进行调整。我国经开区的产生是为适应现实生产力发展的需要而对政府经济职能进行的局部调整，是为了外向型经济的发展而对计划经济体制进行的部分突破。从国家级经开区产生之初的经济发展本质来看，这是一种行政依附型经济，经开区通过凭借国家给予的合法性优惠政策进行经济建设，实现经济高速发展、资本快速积累、技术快速进步。在1978年以前，我国的政府体制强调中央在各个领域的集中统一管控，地方政府治理权限小、能力弱，不利于国外资本和技术的引进，限制了外向型经济在国内的发展。在这样的背景下，经开区恰恰是对过去集中统一行政体制的突破，是地方经济适应型行政体制的局部探索。在改革开放初期，邓小平同志就明确指出：“我们建立特区，实行开放政策，有个指导思想要明确，就是不是收，而是放。”在沿海港口城市，“通过放宽某些政策，改革现行的某些管理制度，增强这些城市及其企业开展对外经济活动的活力”， ^[2]并且要求这14个港口城市在经济管理体制改革方面走在前头。虽然国家级经开区的设立直接着眼于经济发展，但如果我们仅以经济成就来看待和评估经开区却是片面的，其在体制创新方面的大胆求索和积极贡献也同样值得关注。在小范围最先建立具有国际能力的投资环境，需要一个科学、精简、高效、充满活力的体制加以保证，国家级经开区区别于一般地方政府的特色运行体制就是地方经济适应型行政体制的局部探索和最好诠释。

（三）经济特区成功经验影响下的制度推动

经济特区作为中国改革开放的突破口，同时开启了中国社会制度变迁的探索征程。经济特区作为一种强制性制度安排，打破了传统体制下的一般均衡状态，使非均衡发展成为中国社会制度变迁的最佳路径选择。 ^[5]对外开放与经济体制改革紧密相连，封闭的经济一旦开放，其必然会成为经济体制改革的压力和动力，使经济体制改革进程变得不可逆转、深入向前，在此意义上，国家级经开区正是在由经济特区开启的中国系列社会制度变迁道路上的纵向深化与发展。

广义的改革具有工具理性的特点，本质是调整同现实生产力不相适应的生产关系，我国的改革开放系列决策也不外如是。党在改革实践中坚持以马克思主义科学理论为指导，坚持在改革中贯彻马克思主义哲学普遍性与特殊性相统一的规律，在设立国家级经开区的决策中也同样遵循了这一执政理念，贯彻了渐进主义的决策方式。邓小平同志曾说：“经济特区的发展和经验，在国内外都引起了注意，实践证明我们建立经济特区的政策是正确的。”^[2]设立经济特区作为改革开放的政策起点，其获得的巨大成就作为制度推力促进了经开区在沿海港口城市的设立，探索出了一种区域经济发展的新模式、新体制。与此同时，在经开区建设初期，学界便存在这样的声音：经开区要结合自身实际，将经济特区当成发展标杆，学习和参照经济特区的经验、模式，按照与国际惯例接轨和社会主义市场经济体制相适应的总体要求，积极推进体制创新，努力构筑一整套更加有利于开放和开发、更加充满生机和活力的行政管理体制、企业运作机制和社会服务机制，以机制活力求得发展动力。[1]特区的成功经验，探索出了一种适应我国20世纪80年代外向型经济发展的体制，并且在地方政府体制与区域经济发展的耦合中减少了不确定性，降低了制度选择的成本，从而直接推动了国家级经开区的设立。

^{[1]1999年5月21-23日，青岛经济技术开发区管委会、中共中央党校“经济技术开发区发展研究”课题组与山东社会科学院共同主办了“国家级经济技术开发区发展定位和方向”理论研讨会，这是当时研讨会上的一种主要观点。}

（四）国际分工下的产业承接与市场需要

国际分工理论强调不同国家间的生产要素优势，强调一国的生产要素通过全球化流动到其他国家，从而实现资源的最优配置，为我国对外开放宏观布局提供了可靠的理论支撑。20世纪80年代，全球化生产在广度和深度上不断推进，作为国际分工产业链的下游，我国在劳动力成本、土地成本、环境治理成本等方面具有要素禀赋。国家级经开区是我国凭借这些要素禀赋参与“国际大循环”，吸引外来资本、进行产业承接而设立的地方特殊行政区划。正如帕拉格·康纳（P. Khanna）所说，“现在遍及几十个国家的经济特区也是自现代国家诞生以来对国家治理方式最重大的创新，这些经济特区不仅是本地发展之锚，也是融入全球体系的节点”。^[6]全球化的不断深化与国际分工的不断细化是中国经开区形成和发展的重要外在驱动力。

与此同时，我国改革开放之初，又正是独立封闭的国别经济走向合作共生的区域经济乃至全球经济的关键转折时期，我国拥有世界上最多的人口，还拥有世界上最广阔的市场之一，潜在消费需求巨大，是发达国家工业制成品的理想输出地。自19世纪鸦片战争以来，资本主义国家就迫切渴望打开庞大的中国市场，直到中国加入WTO后，这一要求才获得了合法性的途径，国际对中国经济的开放程度也提出了更高要求，这也在另一方面推动了经开区在的诞生。因此，可以说经开区的设立、扩张及发展也更是国际对中国国内市场需要的一种外在显现。

二、现代化跃进：国家主导下的经济技术开发区发展进程

后发外生型现代化道路大都得益于一个强大的有为政府，在后发国家的发展进程中，政府主体对于资源的有力汲取以及集中配置能力也直接决定了国家发展的基本态势与格局。20世纪80年代，我国在党和政府强大能力的主导下开启了现代化的大门，国家级经开区也伴随着现代化进程演变出从西方化到本土化的生成逻辑，这是现代化国别扩散的一个体现，从借鉴摸索到转型创新的发展逻辑，这是经济实现快速发展的必由之路。

（一）从西方化到本土化：国家级经开区生成的内在逻辑

后发国家的现代化都必然需要经历一个本土化的过程，从现代化的纵向时序来看，西方国家在历史的早期便完成了国家的工业化，开启了现代化的道路。现代化是一个不断扩散的过程，其扩散的向度由中心向边缘延展，由现代化的早发国家向后发国家延展。 ^[7]在后发国家选择现代化道路的过程中，无法规避早发国家现代化道路的影响，无法开辟一条完全不同于旧有现代化形式的新道路，而早期西方世界研究现代化的学者将现代化等同于西方化，将现代化模式机械地归结为西方道路又没有将一国实际加以考虑，缺乏解释力。诚然，后发国家的现代化一方面无法脱嵌于西方国家现代化模式的国别扩散之中，另一方面也同样无法回避本国语境，现代化的本质与关键在于对西方化与本土化的合理平衡，而国家级经开区作为新生事物在我国的生成同样既离不开对西方实践的考察与援引，也离不开本土化的探索与发展。

回溯经开区的产生历程，在本质意义上来说，经开区是全球贸易的产物，最早的雏形是自由贸易港，就世界范围来看，经开区的出现同全球整体的跨越式发展与时代大转折紧密相连。1547年，正值西方大变革的文艺复兴时期，世界上第一个自由贸易港诞生于亚平宁半岛的意大利热那亚共和国，其产生促进了区域间自由贸易的快速发展，为意大利地区的外向型经济提供了有力支撑并进而拉开了世界意义上经开区发展的序幕。16世纪以来的近五百年间，世界经开区的发展演变出三个时期：工业化前期、工业革命时期、后工业化时期，这三个时期分别对应三个时代：商业化时代、工业化时代、知识化时代。

在工业化前期，全球交流的大门逐渐打开，商业化时代到来。为促进贸易自由化以推动本国经济发展，许多国家逐渐开始在水路等交通发达地区设立自由贸易港，并在港区内实施税费优惠政策，极大地促进了地区间贸易的发展，而这样一个个享有优惠政策的自由贸易港便是经开区的早期雏形。 [8]自1547年世界上第一个自由贸易港诞生后，意大利的、威尼斯、法国马赛也相继开辟了自由贸易港。德国汉堡、布莱梅、丹麦哥本哈根、葡萄牙波尔因等地，也先后宣布成为自由港或划出部分地区作为本国的自由贸易区。自由贸易港所带来的贸易红利迅速席卷了整个欧洲，欧洲各主要资本主义国家陆续设立自由贸易港或自由贸易区，并随着资本主义经济的扩张而扩散至其他地区。期间，许多被殖民主义征服或强行租占的国际重要港口，如吉布提、直布罗陀、新加坡、亚丁、中国香港等地，都相继成为自由贸易区或自由港，成为殖民帝国发展转口贸易的重要场所。 ^[9]

经开区在20世纪60、70年代进入了以出口加工区为主要形式的时期，1959年，爱尔兰香农自由区建立，标志着这一时期的开始。第二次世界大战后，世界各国生产力迅速增长，有力促进了国际分工的发展。各国的经济日益相互依存、相互联系，频繁的国际商品交易、劳务交流、资本流动和技术转让使得各国的生产和生活密切相关，所有国家都不可能闭关锁国，开放已成为世界发展的潮流。20世纪60、70年代是出口加工区发展的黄金时期，在此期间许多国家和地区的出口加工区纷纷涌现。20世纪70年代末，世界出口加工区总数达到240多个。许多发展中国家以“出口加工区”为基础，大量引进外国投资发展出口产业，促进本国经济的快速发展。通过设立出口加工区，发展对外贸易，一些国家或地区成功地缩小了与发达国家的差距，进入了新兴工业化国家或地区的行列。这个时期，经开区在数量上由少到多，在规模上由小到大，在经营上由流通贸易型为主转变为生产型为主。所有这些都标志着经开区的发展进入一个崭新的时期。 ^[9]

从全球意义上的自由贸易港到出口加工区，经开区的前生是西方国家为发展对外贸易而设置的新生事物及制度安排。我国经开区的建设一定程度上接受了西方社会对外经济发展的经验，并赋予我国特有的社会主义现代化优势，形成独具特色的社会主义市场经济。

（二）从借鉴摸索到转型创新：国家级经开区发展的时期划分

国家级经开区的设立由国务院统一规划批准，因此行政审批许可下的国家级经开区设立具有典型的批次性，存在鲜明的发展阶段。自1984年我国开始设立国家级经开区以来，经开区数量总体呈上涨态势，不同的发展时期有不同的国内外环境，因此国家级经开区的发展中心和建设重点也在不同时期存在不同特点，本文将经开区35年来的发展纵向划分为四个时期：摸索发展时期、规范发展时期、高速发展时期、转型发展时期，并总体呈现出了从借鉴摸索到转型创新的发展逻辑。

[2]

1.第一阶段（1984—1993年）：摸索发展时期

1978年底，党的十一届三中全会作出了实行改革开放的决策，随后我国逐步设立经济特区、沿海港口城市。在1984年至1988年间，国务院相继批准在沿海12个城市建立14个国家级经济技术开发区，其中1984年设立10个，1985年1个，1986年2个，1988年1个。国家级经开区作为我国的新生事物，创设之初的各类规范均尚未建立健全，处于建设的摸索发展时期。这一时期的经开区建设总体呈现出了三大特征：其一，以借鉴、模仿经济特区的发展经验为主；其二，经开区内部处于增量开发为主的发展模式；其三，这一时期的经开区（尤其是自1992年起）由于缺乏配套的管理制度，其设立开始失控，一哄而上，开始大搞规模扩张，其中1992年新设国家级经开区6个，1993年12个。

^{[2]因近年（2015年至今）国家级经开区总量无变化，故不予统计。}

经济特区与国家级经开区定位相似、职能相近，在许多方面的发展经验都可以共享。在设立国家级经开区之初，国务院就指出：“国家级经开区可以参照特区的某些成功经验，逐步推行基建工程制改革、劳动用工合同制、干部招聘制、浮动工资制、各种管理责任制等。”^[2]经济特区作为改革开放制度探索的先行者，为制度尚未健全的国家级经开区提供了宝贵的发展经验。因此，这一时期的经开区发展总体上以学习、借鉴、模仿特区发展的成功经验为主，兼以结合地方实际，探索适应国家级经开区的特色发展模式。

经开区初创的现实情况决定了其发展的第一步是引进外来资本和先进技术，因此这一阶段的经开区职能重心以增量开发为主，着重引进外资、新型先进技术，着力实现经开区内部建设项目从无到有、从少到多的突破，对于外资质量、技术水平没有过高要求，是一种粗放型的引资引技发展模式。此外，从无到有的制度探索也决定了这一阶段国家级经开区的建设必然会存在混乱与低效的现象。实践表明，自1992年开始，国家级经开区低价竞争、滥占耕地、土地闲置等一系列顽症相继出现，被称为“圈地运动”的国家级经开区扩张也形成一股强大的势力在城郊结合处“肆虐”。与此同时，在大面积平整土地、招商引资的过程中，城市化、工业化、现代化跟进，一些地区农业和农村似乎在一夜之间荡然无存，大量失地农民就地转化为城镇居民。 ^[10]部分地区还出现私自设立经开区，违规给予税收优惠政策等乱象，极大损害了国家利益，经开区建设逐渐开始失控。

2.第二阶段（1994—1999年）：规范发展时期

在经历了摸索发展时期后，通过借鉴与反思，国家级经开区的建设开始逐步找到经验。这一阶段，我国多层次、全方位的对外开放格局已基本形成，国家级经开区设立速度较上一时期明显放缓，1994—1999年的六年间，仅新增国家级经开区3个，且新设经开区着重体现在地理范围上的突破，开始由最初的单一位于东部沿海向中西部内陆延伸。此外，这一时期，第一阶段设立的14个国家级经开区各项制度建设已初显成效，对地方经济的拉动作用显著体现。另一方面，针对以经开区为代表的开发区一哄而上、无序扩张的情况，1993年出台的《国务院关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》明确规定：“设立各类开发区，实行国务院和省、自治区、直辖市人民政府两级审批制度。省、自治区、直辖市以下各级人民政府不得审批设立各类开发区”， ^[11]进一步规范了经开区的设立与管理，抑制了一些地方出现的“开发区热”，也一定程度上解释了这一时期国家级经开区数量增长较少的现象。自此，我国经开区开始迈向规范发展时期，各项制度规范开始逐步建立健全，一套科学有效的经开区发展模式开始形成。

3.第三阶段（2000—2012年）：高速发展时期

2000年以来，国家级经开区总量呈现井喷式上涨。一方面是由于2003年以后，国务院同意发展较快、绩效较好的省级经开区升级为国家级经开区；另一方面，2001年我国成功加入世界贸易组织（WTO），外向型经济开始在国内蓬勃发展，给经开区带来了一次宝贵的稳定发展机遇，一批国家级经开区借此得以设立。在加入世贸组织后，外部环境对我国外向型经济的发展提出了更高的要求，对我国地方政府传统的行政方式和经济职能提出了挑战。世贸组织要求成员国的非歧视性原则、国民待遇原则以及透明度原则也都对我国经开区这一时期数量的增加、规模的扩大产生了助推作用。 ^[12]与此同时，为贯彻落实西部大开发战略，1999年国务院批准中西部省份可在省会城市选择一个符合条件并已建成的省级开发区升级为国家级经济技术开发区。在内外部环境的共同作用下，这一时期我国经开区数量迅速增长，13年间国家级经开区数量由1999年的36个增长到2012年的171个，年均新增10个。同时，经开区的区域经济带动作用也得以显著增强，引进外资的质量和数量都有了质的飞跃。这13年是国家级经开区发展的黄金阶段，也是我国经济腾飞的关键时期。

4.第四阶段（2013年至今）：转型发展时期

2013年以来，国内外形势发生了深刻变化，资本主义国家发生了严重的经济危机，全球经济进入严冬期，我国经济也面临着巨大的下行压力。在这样的世界经济新形势下，我国经济社会发展进入了一个新阶段，迎来了重要发展机遇与挑战，以外向型经济为主导并同全球经济环境紧密相连的国家级经开区也开始步入转型发展时期。

2012年党的十八大召开，党的十八大报告指出：“科学发展观是马克思主义同当代中国实际和时代特征相结合的产物，是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，对新形势下实现什么样的发展、怎样发展等重大问题作出了新的科学回答。”^[13]作为发展理念上的新指导思想，科学发展观对我国经开区的建设提出了新的要求，着重体现在绿色发展、可持续发展上。在经济发展方式的转变上要求从单纯追求经济增长速度转变为速度与质量并重，从单纯追求经济增长转向追求经济社会的全面、协调、可持续发展，从原来的过分依赖国家给予的优惠政策转向提高自身竞争优势，依靠自身特有竞争优势谋求发展。科学发展观的提出成为了指导我国经济建设的重要思想，也成为我国经开区转型发展时期的重要理论支撑。2014年国务院办公厅发布《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》，这是科学发展观指导下的国家级经开区建设的纲领性文件。文件明确指出：“努力把国家级经开区建设成为带动地区经济发展和实施区域发展战略的重要载体，成为构建开放型经济新体制和培育吸引外资新优势的排头兵，成为科技创新驱动和绿色集约发展的示范区。”^[14]并从体制机制创新、进一步推动开放型经济发展、产业转型升级、绿色集约发展、优化营商环境等方面对经开区的转型发展提出了指导意见。2017年，党的十九大报告更是提出新发展理念，指出要坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享五大新发展理念。内外部环境的变迁都为经开区的转型发展提出了新的要求，注入了新的动力，呼唤着经开区转型发展时代的到来。

三、国家级经开区发展进程中的双重现代化意蕴

党和国家领导人在改革开放之初就曾强调：“我们一定要从自己国家的实际出发，走出一条在社会主义制度下实现现代化的中国式道路。”^[15]从经开区的西方化到本土化，从借鉴摸索到转型创新，自改革开放以来，在致力于探索中国特色社会主义现代化道路的进程中隐喻着双重意蕴，体现在国家级经开区35年来的发展历程之中。其一是物质层面的现代化，体现在国家维度上即经济的高速、稳定发展。其二是国家能力、制度体系、治理能力的现代化。这两大意蕴构成了我国现代化道路中的基本线索。 ^[16]

（一）国家级经开区推动物质现代化的四大指标

经济现代化是物质现代化的核心要素，本文选取了国家级经开区1984年产生以来至2018年的四大主要经济指标：生产总值、工业总产值、GDP增长率、进出口总额，旨在说明国家级经开区对我国实现经济现代化、物质现代化的强大拉动力。

1.生产总值

1994年，首轮统计数据显示当年国家级经开区生产总值为320.8亿元。2004年，国家级经开区生产总值达6601.44亿元，为1994年的20.6倍。到2014年，该数据达76,545亿元，为2004年的11.6倍。2018年，全国219家国家级经开区全年生产总值突破10万亿元大关，达102,000亿元，已是1994年总值的318倍。从生产总值来看，25年间实现了318倍的增长，创造了经济发展的中国奇迹。

2.工业总产值

工业总产值是衡量地区生产力发展水平的重要指标，1985年，首批国家级经开区全年工业总产值仅为0.91亿元。2013年，最后一轮国家级经开区工业总产值统计数据显示，全年工业总产值达178,694亿元，表明35年间生产力水平实现质的飞跃。

3.生产总值增长率 

1985年到2018年的24年中，国家级经开区GDP年均增长20%以上，远高于9.4%的全国 G D P年均增长率。此外，除2015年因国家级经开区内外部不利发展因素的制约，导致GDP增速低于全国同期水平外，1995年以来国家级经开区GDP年均增长率均高于全国同期水平，已成为拉动国家实现经济高速发展、物质现代化的重要动力。

4.进出口总额

引进外资、出口商品以及集中进行对外贸易是国家级经开区建设、发展的重要任务。1985年，第一批设立的国家级经开区进出口总额仅为0.39亿美元，占当年全国进出口总额的0.06 %，经过三十多年间的发展，2018年全国219家国家级经开区全年进出口总额9359.7亿美元，占全国的20.3%，实现了338.3倍的增长。

（二）治理现代化：有为政府与系列制度变迁

比较政治学家亨廷顿（Samuel P. Huntington）指出，“各国间的政治差距不在于政府的形式，而在于政府的有效程度，在于合法性、组织性、有效性和稳定性”。^[17]得益于一个强大的有为政府，在迈向现代化的道路上，国家级经开区的建设与发展留下了丰富的治理现代化经验，着重体现在现代化建设的推动主体及时序选择两个方面。

1.有为政府与现代化建设

作为国家现代化主要推进主体的政府通过强大的动员力将后发与外生两大因素进行了有力的糅合，通过外生性的有利因素以促进自身后发优势的转化。在国家级经开区建设早期，政府的核心任务是对制度土壤与市场经济发展环境的培植，当国家级经开区发展较为成熟后，政府主体再通过自身的淡出行为（displacement）使得市场主体在国家级经开区的发展中能够起到主导作用，实现政府和市场两个主体的合作治理。从早期经开区以单一政府主导的管委会作为管理模式到管委会与开发总公司协同再到现如今部分东部地区发展程度较高的经开区实行的开发总公司管理模式，国家级经开区管理模式的历史变迁充分体现了国家与社会、国家与市场两对主体关系的治理变迁，为国家治理现代化提供了经验基石。 ^[18]

在国家级经开区发展过程中体现的渐进式改革带来了较低的试错成本，并形成了高效、有力的制度调适过程。 ^[19]从设立经济特区、沿海港口城市再到国家级经开区，我国对外开放体系的建立体现了鲜明的渐进式改革特点，而在国家级经开区的建设过程中所出现的规模扩张、一哄而上问题也通过强有力的有为政府出台刚性政策予以及时纠正，形成了一种高效、有力的制度调适过程，使其能够不断与现代化的目标同频共振。

2.经济先行与制度先行：现代化的时序选择

在经济与制度的耦合之中，现代化路径上的时序选择到底是经济发展先行，还是率先实行制度创新以促进经济发展？西方式现代化道路的实践是从早期资本原始积累开始现代化进程，随后通过自下而上形成制度压力使政府被动进行制度创新赋予合法性，是一种经济先行、制度随后的现代化时序。而我国国家级经开区发展的实践证明了后发型现代化道路适用于制度先行的现代化时序，国家首先通过制度层面的创新，设立特殊的行政区划，给予特殊的权力（下放审批权等），以制度创新培植经济发展的土壤，由经济发展助力可持续的制度创新及治理创新。诚然，不仅是国家级经开区，像农村土地承包责任制、国企改革、社会主义市场经济体制确立等，1978年以来的系列制度创新由农村到城市，由特定地区试点再到国家整体布局，本质上是一种制度先行的现代化方式。也正是得益于对后发国家现代化时序的正确选择，我国作为世界现代化舞台上的后来者，通过建设经济特区、沿海港口城市、经济技术开发区，推行改革开放，开展系列制度改革，有力实现了多个维度的现代化目标，并积累了宝贵的现代化经验，形成了独具特色的社会主义现代化道路。

四、结语

我国在现代化进程中的伟大成就离不开改革开放决策，离不开一系列的制度创新。国家级经开区作为系列制度创新中的重要组成部分，在我国现代化进程中起到了至关重要的作用。如果不理解我国的经开区，就无法理解改革开放，更遑论总结现代化的中国道路、中国话语和中国经验。35年来的历史已经表明，国家级经开区走出了一条具有中国特色的现代化道路，并取得了举世瞩目的发展成就。细察国家级经开区的产生、发展及其经验，其为了国家的现代化而产生，推动着国家的现代化进程，伴随着国家的腾飞式发展。改革开放40年来，我国社会主义的道路优势、制度优势在现代化的进程中不断彰显，也正逐渐从世界现代化舞台中的一个后来者、追赶者转变为一个赶超者乃至领头者，而要深入理解我国的现代化之路，国家级经开区又是若隐若现、不可或缺的一把“钥匙”。

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