■谭刚

提要

《前海方案》进一步明确了在新征程上前海建设高质量发展引擎的发展目标和重要任务。一方面在目标定位上要求前海从“发展引擎”提升为“高质量发展引擎”，另一方面还明确界定了高质量发展引擎的特征和作用。

《前海方案》明确提出进一步扩展前海合作区发展空间，既为前海合作区实现发展目标提供了更大规模的空间载体，又为打造全面深化改革创新试验平台、建设高水平开放门户枢纽的战略定位构筑起更为广大的发展平台，还为支持香港更好发展及融入国家大局提供新机遇。

中共中央、国务院近日印发《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》（以下简称《前海方案》），为粤港澳大湾区重大国家战略中的横琴、前海两大平台擘画崭新蓝图。两个方案既是新征程上深入实施《粤港澳大湾区发展规划纲要》的重要举措，也是丰富“一国两制”实践的重大部署。开发建设前海合作区，是支持香港经济社会发展、提升粤港澳合作水平、构建对外开放新格局的重要举措，对推进粤港澳大湾区建设、支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区、增强香港同胞对祖国的向心力具有重要意义。

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加快建设高质量发展引擎是前海合作区的发展目标和重要任务

前海合作区是深港合作新高地、改革开放新典范。前海合作区成立以来，增强对粤港澳大湾区的发展引擎作用成为前海发展目标和重要任务。其一，从习近平总书记重要讲话和指示批示来看，2018年10月习近平总书记视察深圳发表重要讲话和同年12月对深圳工作作出重要批示时，都明确要求深圳“抓住粤港澳大湾区建设重大机遇，增强核心引擎功能”；2020年10月，习近平总书记在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上，再次强调“粤港澳大湾区建设是国家重大发展战略，深圳是大湾区建设的重要引擎。”由此可见，增强核心引擎功能、建设粤港澳大湾区重要引擎，既是新时代党中央赋予深圳的历史重任，也是前海合作区的发展目标。其二，从重大国家战略的规划内容来分析，中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》，明确提出“强化前海合作发展引擎作用。适时修编前海深港现代服务业合作区总体发展规划，研究进一步扩展前海发展空间，并在新增范围内实施前海有关支持政策”。《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》提出“进一步深化前海深港现代服务业合作区改革开放，以制度创新为核心，不断提升对港澳开放水平”，则从深化改革开放角度对强化前海发展引擎作用的实现路径作出了明确部署。其三，从前海具体实践来观察，前海合作区成立11年来，在推动“双区”建设、深化改革开放、促进现代服务业创新发展、建设国际化城市新中心和法治中国示范区等方面发力，特别是围绕制度创新大胆探索，累计推出制度创新成果645项，集聚了一批香港现代服务业企业，出台了一批便利香港居民生活就业的相关措施。这些大胆探索，都属于打造“最浓缩最精华的核心引擎”的主要内容，可以概括为在建设发展引擎上的创新实践和主要成效。

《前海方案》进一步明确了在新征程上前海建设高质量发展引擎的发展目标和重要任务。《前海方案》明确指出，制定前海方案的目的在于“推动前海合作区全面深化改革开放，在粤港澳大湾区建设中更好发挥示范引领作用”。《前海方案》在擘画发展目标时明确提出，到2025年前海合作区“对粤港澳大湾区发展的引擎作用日益彰显”，到2035年“建成全球资源配置能力强、创新策源能力强、协同发展带动能力强的高质量发展引擎，改革创新经验得到广泛推广。”由此看出，一方面在目标定位上要求前海从“发展引擎”提升为“高质量发展引擎”，另一方面还明确界定了高质量发展引擎的特征和作用。本文将其概括为“三强”特征和“一广”作用，即：一是拥有在全球范围内调度、配置、组合各种资源的强大能力；二是在学术新思想、科学新发现、技术新发明和产业新方向等方面具有重要原创力和强大影响力，学术和科学创新有一席之地、技术创新展一技之长、产业创新能一马当先；三是丰富与港澳及其他城市之间的协同发展模式，进而形成强大的带动引领能力；四是在改革创新、开放发展等工作不断形成成熟做法和鲜活经验，为大湾区和全国各地参考、借鉴，从而确保前海改革创新经验得到广泛推广。

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四大扩区效应助力前海建设高质量发展引擎

《前海方案》明确提出进一步扩展前海合作区发展空间，既为前海合作区实现发展目标提供了更大规模的空间载体，又为打造全面深化改革创新试验平台、建设高水平开放门户枢纽的战略定位构筑起更为广大的发展平台，还为支持香港更好发展及融入国家大局提供新机遇。针对前海合作区的扩区工作，必须充分释放前海扩区的强大规模效应与乘数效应。对此，有必要进一步深入分析前海扩区的效应表现。本文认为，可以概括为空间、区位、生态与功能四大扩区效应。

一是空间效应。前海合作区总面积由14.92平方公里扩展至120.56平方公里，在原基础上扩大8倍，同时所扩区域集中连片，且新汇入区域的产业构成、资源配置、功能结构更为合理，有利于为前海发展聚集和承载更多要素资源、扩展成长空间，从而推进前海制度创新和产业升级，实现物理空间扩区与政策制度扩区同步推进；有利于为深港合作提供更多机遇、为提升深港合作能级搭建平台载体，推动香港更好融入国家发展大局。

二是区位效应。前海扩区后所处区位由珠江入海口东岸偏南位置大幅向北拓展，覆盖珠江口在深圳段的南北全线，陆地上与东莞接壤，隔海与香港、珠海、中山相望，从而进一步增强前海合作区在粤港澳大湾区、珠江口东西两岸之间的中心区位和发展极点特征，提升前海在广深港澳科技创新走廊的中心极点作用，有助于更好地拓展前海的区位价值，发挥辐射带动作用。

三是生态效应。扩区后的前海，拥有良好的生态条件，山海资源丰富，涵盖大小南山、68公里海岸线、27条入海河道、4处红树林湿地、6个城市公园、3个岛屿，丰富了前海合作区范围内的生态资源及其组合，从而为进一步优化合作区规划、更好配置优质资源要素、建设国际化城市新中心提供生态支撑，有助于打造融山、海、林、城、岛、港、湾于一体的大湾区城市新中心。

四是功能效应。前海扩区后，海陆空铁齐备，拥有一个国际机场、2个铁路站、7个港口码头、5个对外开放口岸、1条城际、7条轨道交通线、4条高快速路、1条跨境通道，这为前海提供了形态丰富、作用明显的功能载体，有助于为前海全面深化改革开放提供更有力的功能平台，不断增强前海高质量发展引擎功能。

把握前海“扩区”机遇、充分释放扩区四大效应，是进入新征程后加快建设前海高质量发展引擎的重要任务。本文认为，释放前海扩区效应的有效实现路径可以重点关注以下几点：第一，聚合扩区带来的四大效应，扩空间规模，筑区位优势，优生态环境，强功能支撑，提升前海整体发展能级，从而整合形成基于扩区效应的规模效应、乘数效应、化学效应。第二，充分发挥扩区带来的空间效应与区位效应，切实增强前海在内地与香港之间的联系纽带功能与作用，为香港高端服务业与内地实体经济协同发展提供支持，进而推动前海成为不断丰富与港澳协同发展模式的实践基地与推广平台，助力港澳更好融入国家发展大局。第三，充分发挥扩区的功能效应与生态效应，合理集聚和优化配置要素资源，优化生态环境，增强功能组合，加快把前海打造成为国际化城市新中心，不断增强前海高质量发展引擎功能和作用。第四，充分挖掘综合改革试点授权红利，创新以法定机构承载部分政府区域治理职能的体制机制，厘清行政区与经济区管理分工和职责边界，统筹发挥两种体制优势，探索形成行政区和合作区适度分离下的新型管理体制，编制行政区和合作区权责清单，整合服务资源、优化服务流程，统一规划、统一监管，综合施策，为实现扩区效应提供新型管理体制机制支撑。

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全面深化改革开放是加快建设前海高质量发展引擎的行动指南和实施路径

《前海方案》立足于前海合作区两大战略定位，着重在打造全面深化改革创新试验平台、建设高水平对外开放门户枢纽两个方面进行了具体部署安排，同时还制定了相关保障措施，为前海合作区加快构建高质量发展引擎提供了行动指南和实施路径。

围绕《前海方案》部署的一系列改革创新任务，着力打造全面深化改革创新试验平台。一是聚焦推进现代服务业创新发展，以建立健全联通港澳、接轨国际的现代服务业发展体制机制为重点，在服务业标准化试点示范、联动建设国际贸易组合港、以服务实体经济为导向培育金融业态、推动绿色智慧供应链跨界融合创新等方面加快探索发展。二是聚焦科技发展体制机制改革创新，以推动港澳优势领域与内地创新链对接联通、构建创新资源高效联动机制为重点，在探索科研要素跨境便捷流动、完善全链条配套支持措施、推动科技成果向技术标准转化、探索法律规则和国际经贸规则创新、建设海洋服务业集聚区和海洋科技创新高地等方面加快探索发展。三是聚焦打造国际一流营商环境，用好经济特区立法权和综合改革试点，在优化前海市场化法治化国际化营商环境的同时，推进与港澳跨境政务服务便利化、扩大与港澳标准和规则衔接的范围与领域、便利港澳青年创业就业生活、建立完善外籍人才服务保障体系等若干工作，从而推动前海营商环境从具有全球竞争力提升到世界一流水平。四是聚焦创新合作区治理模式，重点推进以法定机构承载部分政府区域治理职能的体制机制创新，稳步探索符合条件的港澳和外籍人士参与前海区域治理途径，搭建职业共同体交流发展平台，推进政务服务流程再造，探索市场主体承接公共管理和服务职能的路径。

围绕《前海方案》部署的一系列重大任务，加快建设高水平对外开放门户枢纽。一是聚焦深化与港澳服务贸易自由化，在对港澳扩大服务领域开放、深化与港澳规则对接、高水平合作办学、海外文化产品开发等方面率先积极探索。二是聚焦扩大金融业对外开放，在前海率先落地实施国家扩大金融业对外开放的政策措施，推动前海在与香港金融市场互联互通、人民币跨境使用、外汇管理便利化等领域先行先试。三是聚焦提升法律事务对外开放水平，着力在前海探索与不同法系、跨境法律规则衔接。四是聚焦高水平参与国际合作，在国家加快构建新发展格局背景下，不断提升前海合作区内外循环连接功能，健全海外投资保障机制，依托香港接轨国际的专业服务优势，为扩区后的前海各类型企业走出去、以多种方式高水平参与国际合作提供必要支持，携手港澳开创参与国际合作新局面。

（作者系深圳市建设中国特色社会主义先行示范区研究中心副主任、研究员）