■魏红英李亚军

提要

如何破解阻碍粤港澳大湾区人才流动的体制机制堵点，解决粤港澳三地人才一体化建设中存在的碎片化表层化的问题，需要从粤港澳人才合作的顶层设计、统筹协调、重点突破、平台建设、借鉴国内外经验五个战略路径推进。

习近平总书记在近日举行的中央人才工作会议上指出，加快建设世界重要人才中心和创新高地，需要进行战略布局。综合考虑，可以在北京、上海、粤港澳大湾区建设高水平人才高地，一些高层次人才集中的中心城市也要着力建设吸引和集聚人才的平台，开展人才发展体制机制综合改革试点，集中国家优质资源重点支持建设一批国家实验室和新型研发机构，发起国际大科学计划，为人才提供国际一流的创新平台，加快形成战略支点和雁阵格局。

早在2012年，中央人才工作协调小组批复将“广州南沙—深圳前海—珠海横琴粤港澳人才合作示范区”列为“全国人才管理改革试验区”。即国家层面的人才合作示范区。经过九年建设，形成了联盟式育才合作机制、政府搭台引才机制、一体化评才机制、共建高地产业聚才机制、市场主导的多元服务保障机制的“五维”模式，基本完成依附性合作向规范性整合发展。

但由于粤港澳三地，政治制度、经济制度、法律制度和行政管理制度等存在多种差异，使得粤港澳三地人才一体化建设仍然存在碎片化表层化现象，体现为“四不”问题：人才合作体制不顺；合作动力不平衡；合作中市场化运行机制不足；人才公共服务平台不理想。体制机制的堵点有：政府主导多元育才合作联盟少联系、缺规划、无法据；协作引才出现同质化、碎片化、浅表化；市场化评才中政府市场社会三者互认关系未理顺；产业聚才中产业优势互补、链条衔接不足；人才服务平台出现散、弱问题。在“两区”建设中，如何破解阻碍粤港澳大湾区人才流动的体制机制堵点，推动粤港澳人才一体化发展，是粤港澳大湾区进一步发展的重要引擎。

一顶层设计路径：完善法律，成立粤港澳事务部

一是重新确定三地合作的合宪性合法性问题。“粤港澳府际合作的合宪性和合法性受到基于宪法保留和法律保留原则质疑，府际合作协议缺乏法律效力”“在府际关系立法尚未完善的情况下，可以通过府际合作协议附款的形式，约定府际协议履行纠纷解决机制并经权力机关或行政机关认可。此外还应当健全府际纠纷协商解决机制”。建议由法律专家就三地人才合作协议框架的合宪合法问题进行讨论。

二是完善粤港澳人才合作领导体制，建立粤港澳事务部。粤港澳合作从经济领域到社会全方位的合作，得益于粤港澳形成的联席会议制度体制。这一体制在人才合作方面分为三层：高端会谈——粤港澳三地政府之间合作框架——专责小组，最高层次仍然在地方一级和部委级别。由于人才合作的复杂性并不亚于经济领域的贸易合作，涉及出入境、社会保障、税收制度等跨境跨类别管理，因此关于体制改革的呼声越来越强。综合方案有：（1）建立虚实结合的粤港澳事务部。主要职能：规划三地区域合作事宜；协调三地合作关系。（2）保留联席会议制度，下设各类协调委员会。扩大目前的粤港建立联席会议制度职责权限，不局限于规划洽谈，而是上升到区域经济发展战略层面。（3）借鉴域外经验，设立行政专区。（4）提升广东省涉港澳合作机构级别。（5）建立常态化的议事机构。建立中央-省-市（行政区）三级人才合作常态化的分层议事制度，实现重大事项协商机制和日常沟通对接制度。（6）实施湾区人才发展两同步，即坚持人才合作发展与实施重大国家战略、调整产业布局同步谋划、同步推进。

二统筹协调路径：统筹人才合作示范区建设的各项事宜

区域人才合作是一个系统工程，需要统筹各方面工作。一是统筹人才合作建设与两区建设。粤港澳人才一体化建设与深圳建设中国特色社会主义先行示范区、粤港澳大湾区在使命任务、目标上有许多相同相关之处，建设过程中，将人才发展与区域经济社会发展统一起来。实现共建共享的人才发展共同体，建立一体化的政策平衡机制，一体化的政府管理创新机制，一体化的市场竞争规则和监管机制。

二是统筹“四区建设”。粤港澳人才一体化建设处于人才管理的创新区、人才合作的引领区、开放政策的示范区、区域产业聚集的助推区。尽管四者之间的侧重点不同，但都显示着人才在区域发展中的重要地位和要素布局，需要结合三地发展趋势，合理利用相关基础设施和体制机制，通过统筹规划提升人才价值，有效推动其示范效应。

三是统筹人才驱动与创新驱动。人才是第一资源，创新是第一动力。要通过人才管理体制机制的创新，推动人才数量增加和质量提升；通过自主创新与开发创新结合，建设人才聚集的产业高地；通过粤港澳三地的创新，构建人才跨境流动顺畅的一体化人才合作区。

四是统筹人才管理与人才服务。重新界定政府、企业、行业协会在人才管理中的角色，让人才评价体制机制回归社会本位，让市场在人才配置中起决定性作用。统筹执业、创业、事业、生活等四个服务网络平台，聚焦三地合作的问题，提升管理与服务水平，使粤港澳成为人才合作的策源地。

三重点突破路径：推进问题导向的分类改革

尽管粤港澳大湾区在市场要素一体化建设中取得了一定成效，但仍需在整体推进中找到人才一体化的突破口。

一是关键点突破。（1）重构政市关系，建立政府人才管理清单制度。包括定期发布人才需求、培育国际化“猎头”市场等；（2）共建粤港澳重大创新平台和成果转化基地，筑建聚才之台；（3）先行先试技术移民制度，解决国际引才之道；（4）共建粤港澳教育联盟，共享育才之果；（5）探索新类别签注和专业资格互认，破解人才流动之障。

二是机制突破。人才流动方面，首先需要在港澳人才流动的市场化体系与内地政府主导的行政体制之间找到平衡。（1）建立大湾区人才市场化评价体系，强化市场化机制作用。（2）建立市场导向的人才激励制度，促进人才使用、评价和创新创业。（3）健全粤港澳人才合作的协调实施机制,发挥协调实施机构的规划引导和监督仲裁功能。（4）建立粤港澳人才合作的风险防范机制，防范规避协议不完备风险、知识产权风险、文化差异风险等。（5）完善粤港澳人才合作的利益分配及补偿机制。

四平台建设路径：建设人才高地载体

一是打造粤港澳大湾区高端人才集聚的产业平台，吸引人才，留住人才。高水平平台建设重点是实验室与科研机构。据统计，粤港澳大湾区共有43个国家重点实验室。要充分发挥他们对人才的重大支撑作用。

二是以广深港澳科技走廊为核心形成产学研合作区。这一走廊往东，串起珠三角国家自主创新示范区的核心腹地，具有重要影响的创新企业集聚的东莞市。向南延伸至香港，澳门，有中央支持香港建设国际科技创新中心、澳门建设中医药科技产业发展平台。广深港澳应以科技创新走廊为抓手，明确各自在产学研一体化中的功能定位，结合自身优势，建设创新、开放、国际化科研平台，通过跨境交流合作的方式整合人力资源，让人才在“广深港澳科创走廊”中发挥主体作用。

三是完善人才公共服务平台。需要建立粤港澳三地人才公共服务无缝对接机制，确保粤港澳三地居民与当地居民在社保、医疗卫生等方面待遇一致；需要探索制定粤港澳大湾区人才优惠税收体系，形成具有大湾区特色的“同人异地同税”的粤港澳大湾区税收模式；需要完善出入境管理服务平台，整合三地出入境、交管、户政等多警种服务事项的政策和服务措施，使得粤港澳地区人民工作生活更加便捷，促进粤港澳地区的人才流动。

五借鉴域内外经验，点线面全面突破

1.域外经验。多国探索出人才合作发展的各具特色的做法：（1）美国的专区制度的体制创新。专区拥有独立于一般政府的行政和财政自主权，进行跨区域性事务的管理，提供跨行政区公共服务与产品等。（2）欧盟的移民制度改革。以公民居住地为依据来认定公民资格，有利于吸引人才。欧盟公民资格意味着在欧盟境内享有自由流动权、获得津贴与服务等社会权利、获得参与欧洲层面选举的政治权利等。（3）欧盟的高层次人才开放政策。如玛丽·居里国际智力引进行动计划、与第三国高等教育合作的伊拉斯谟世界计划、旨在吸引全球范围的技术移民来欧盟工作的蓝卡计划等。

2.域内经验。（1）京津冀人才开发一体化合作，形成了人才信息共享、人才智力资源共用、人才创新创业载体共建、人才政策互通共融“四共模式”；（2）上海浦东国际人才创新试验区的经验。以“海外高层次人才创新创业基地”为载体，落实对境外人才出入境和居留的7项便利措施，制定吸引海外人才的九条措施，探索国际人才特区，目的是率先建成全球优秀人才资源集散的人才枢纽、优秀人才全球配置的重要节点、全球优秀人才的流向之地和优秀人才的价值实现之地。

（魏红英：深圳职业技术学院社会治理创新研究所所长、教授；李亚军：深圳职业技术学院人力资源管理研究所所长、副教授）

【本文系深圳市哲学社会科学规划课题共建项目（SZ2019D021）“粤港澳人才合作示范区建设的体制机制研究”阶段性成果】