论监察委员会的双重属性及其制度优势*

作者：郭文涛  2021-10-26 19:01  新传播    【字号：大 中 小】

自国家监察体制改革以来，围绕监察委员会的属性，形成了不同的观点。改革者强调监察委员会具有政治属性，是政治机关；而学术界认为监察委员会具有法律属性，是国家机关。从“政治/法律”的二分法出发，监察委员会具有政治属性和法律属性双重属性，这决定了监察委员会不仅要遵循政治逻辑即旗帜鲜明地讲政治，还要遵循法律逻辑即严格依法行使监察权。监察委员会的双重属性具有显著的制度优势，有利于突出党的领导的政治优势，有利于实现党内监督与国家监察的有机统一，有利于推进国家治理现代化。

[摘要]自国家监察体制改革以来，围绕监察委员会的属性，形成了不同的观点。改革者强调监察委员会具有政治属性，是政治机关；而学术界认为监察委员会具有法律属性，是国家机关。从“政治/法律”的二分法出发，监察委员会具有政治属性和法律属性双重属性，这决定了监察委员会不仅要遵循政治逻辑即旗帜鲜明地讲政治，还要遵循法律逻辑即严格依法行使监察权。监察委员会的双重属性具有显著的制度优势，有利于突出党的领导的政治优势，有利于实现党内监督与国家监察的有机统一，有利于推进国家治理现代化。

[关键词]监察委员会 政治机关 国家机关 国家治理现代化 制度优势

[中图分类号] D920.5        [文献标识码] A                [文章编号]1671-3575（2020）06-0134-10

一、引言

2018年3月，全国人大通过了八二宪法第五个《宪法修正案》和《监察法》，将“监察委员会”纳入宪法法律框架之中，标志着国家监察体制改革的初步完成，构建了富有中国特色的国家监察体制，完善了党和国家监督体系。 ^[1]自这场事关全局的重大政治体制改革启动以来，围绕监察委员会的属性，形成了不同的观点，有“政治机关”^[2] “党统一领导下的国家反腐败工作机构”^[3]“行使国家监察职能的专责机关”^[4]“独立于一府两院的新型监察机关”^[5]等理论学说。这些观点从不同的视角揭露了监察委员会的属性，但是并没有从理论上将监察委员会的不同属性有机整合起来，形成对监察委员会属性的整体性、全面性认识，因而显得盲人摸象、管中窥豹、失之片面。 ^[6]改革者强调监察委员会具有政治属性，是政治机关；而学术界认为监察委员会具有法律属性，是国家机关。从“政治/法律”的二分法出发，监察委员会具有政治属性和法律属性双重属性，这决定了其不仅要遵循政治逻辑，还要遵循法律逻辑，具有显著的制度优势。监察委员会的双重属性学说能够将不同的理论观点综合起来，在理论上形成对监察委员会属性的整体和全面的认知，对于监察实践也有一定的指导意义。

二、监察委员会的政治属性是政治机关

国家监察体制改革的决策者一直强调新成立的监察委员会在属性上不是行政机关，也不是司法机关，而是政治机关。 ^[1]2018年3月，在全国人大开会之前，《人民日报》和《中国纪检监察报》相继刊文强调监察委员会是政治机关，不是行政机关、司法机关。所谓政治机关，是指一个公权力组织或机构的第一要求是讲政治，首要职责是贯彻落实党的路线、方针、政策，直接任务是为维护党的领导、厚植党的执政基础、巩固党的执政地位服务。 ^[7]鉴于监察委与纪委合署办公，监察权具有政治属性，监察委也要接受党的领导，甚至各级党委对于重大职务违法和职务犯罪案件的初核、立案、留置等程序直接行使审批权，因此改革决策者将监察委员会定性为“政治机关”是有一定依据的。 ^[8]由此不难看出，监察委员会的政治属性是第一属性、根本属性，监察委员会的政治属性是政治机关。

（一）坚持中国共产党对国家监察工作的领导

国家监察体制改革是党和国家监督体系的顶层设计，其出发点、落脚点和基本点是要加强党的领导。 ^[9]在国家监察体制改革启动前夕，习近平总书记指出，“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导……形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。^[10]这一重要讲话精神深刻揭示了这场事关全局的重大政治体制改革的重要战略考量就是加强党的领导。早在北京市、山西省和浙江省开展国家监察体制改革试点期间，三省市就构建了科学完备的党领导的反腐败工作体系，集中统一使用措施手段、调配资源力量、进行决策指挥，从决策程序、职能定位、组织形式等方面将党对反腐败工作的集中统一全面领导予以制度化、具体化。试点三省市的党委切实加强对纪委、监察委的领导，由国家监察体制改革前的侧重“结果领导”转变为国家监察体制改革后的“全过程领导”，把中国共产党的领导体现在反腐败的日常工作中。党委书记定期召开会议，把握政治生态，分析反腐形势，研判问题线索，认真审核把关初核、立案、留置等关键环节，第一时间听取职务违法、职务犯罪重大案件情况汇报，实现党对反腐败工作的集中统一领导。

根据改革试点工作积累的宝贵经验，《监察法》第二条明确规定，“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”，从而将党对反腐败工作的领导制度化、法律化。监察委员会本质上是党统一领导下的国家反腐败工作机构。党的领导是社会主义法治的根本保证。监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关，作为法治反腐的重要机构，从根本上讲是要接受党的领导，忠诚地对党全面负责。当然，监察委员会作为党统一领导的国家反腐败工作机构，中国共产党对监察委的领导不是空洞的而是现实的，具体有政治领导、组织领导、思想领导等多种形式。党对监察委的领导作用能否充分发挥，最终要通过监察委贯彻落实党的路线、方针、政策等情况进行检验。 ^[11]在改革后，监察委员会对党委负责，向党委汇报工作，接受党委的领导和监督，这有助于党牢牢掌握反腐败斗争的领导权。监察委员会将多种反腐败力量拧成“一股绳”，大大加强了反腐败的威力，对所有行使公权力的公职人员进行监察，构建了富有中国特色的反腐败工作体系。监察委员会通过深入开展反腐败斗争，及时清除了党和国家肌体内的害群之马和腐败毒瘤，极大地增强了党自我监督和自我净化的能力，使党和国家在人民群众心中的威信大大增强，厚植了党的执政基础，使党的领导地位和执政地位更加稳固。 ^[12]成功的实践证明，必须坚持中国共产党对国家监察工作的领导，才能根除腐败顽疾。这是监察委员会具有政治属性，是政治机关的首要原因。

（二）监察委员会与党的纪律检查机关合署办公

国家监察体制改革的一项重要内容是将监察委与纪委合署办公。监察委是履行国家监察职能的专责机关，通过行使国家监察权，对公职人员进行监察，实现国家监察全面覆盖；纪委是履行党内监督职能的专责机关，通过行使纪律检查权，对中共党员进行监督，实现党内监督全面覆盖。在监察委与纪委合署办公的党政体制下，实现了国家监察与党内监督、依法治国与依规治党的有机统一，形成了发现问题、纠正偏差、惩治腐败的有效、高效、长效机制，这样一条中国特色监察道路有利于实现党和国家的长治久安。 ^[13]这是推动全面从严治党、全面依法治国伟大政治工程向纵深发展的重大战略举措，对于强化党和国家自我监督，健全中国特色国家监察体制具有重大意义。在改革试点过程中，北京市、山西省、浙江省三省市实行监察委与纪委合署办公，一体履行监察、纪检两项职责，监委不设党组、不决定人事事项，监察委员会的主任、副主任分别由同级党的纪律检查委员会的书记、副书记兼任，实行一套工作机构、两个机关名称，监察委员会本质上就是党的工作机构。 ^[14]坚持中国共产党的领导，是社会主义制度的应有之义和本质要求。 ^[15]中国共产党对国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关的领导，主要是通过在这些国家机关中设立党组来间接实现的，这些国家机关中的党组成员和国家机关的领导成员并不是一一对应，完全重叠的关系，因此这些国家机关的本质属性主要是法律属性。与这些国家机关不同的是，监察委不设党组，监察委领导成员与纪委领导成员是一一对应、完全重叠的关系，实现了监察委与纪委在机构、职能和人员上的全面融合。 ^[16]因此，监察委与纪委合署办公，实现了党对监察委的直接领导，监察委是党直接领导下的反腐败工作机构。

中国共产党是中国的领导党和执政党，党的全面领导、长期执政是实现中华民族伟大复兴的政治保障。在这个历史进程中，党面临的最大威胁是领导干部容易腐败变质，面临的最大挑战是权力得不到有效监督。这就迫切要求我们在党长期领导和执政的情况下，加强对权力的制约和监督，保持党员干部的纯洁性和先进性，探索出一条实现自我监督、自我净化的有效路径。 ^[17]因此，腐败问题是我们党面临的一个突出的重大政治问题，反腐败工作是我们党的一项重要政治任务，这关乎我们能否跳出历史周期律，关乎党和国家事业成败。中国共产党人下定决心要破解腐败这个政治问题，完成反腐败的政治任务，建设廉洁政治，实现中华民族的伟大复兴，就要把党内监督同其他各种监督方式有机结合起来，形成发现问题、纠正偏差的有效、高效、长效机制。 ^[18]在我国，95%的领导干部、80%的公务员都是中共党员，这决定了监察委进行的国家监察和纪委进行的党内监督既具有高度的互补性，又具有高度的内在一致性，也决定了将两者统一起来的实践必然性。完善我国的监督体系，将监察委和纪委合署办公，在加强党内监督的同时，又强化国家监察，对于解决腐败的政治问题具有十分重大的意义。 ^[13]中纪委刊文指出，“纪委是政治机关，讲政治是第一位的要求”。 ^[19]纪委政治机关的政治属性，决定了与其合署办公的监察委也具有政治机关的政治属性。纪委监察委肩负着反腐败的时代任务，其历史使命是解决党面临的最大政治威胁—腐败问题，直接为维护党的领导、厚植党的执政基础、巩固党的执政地位服务，是典型的政治机关。 ^[7]

（三）监察委员会行使的监察权具有政治属性

在国家监察体制改革前，我国政权架构采取的是人民代表大会下的“一府两院”模式。此时，监察机关隶属于行政机关，监察权属于行政权。在国家监察体制改革后，监察机关从政府部门序列中剥离出来，与检察机关的反贪反渎等部门组成新的国家的监察机关，与“一府两院”相并列，都由人大产生、对人大负责、受人大监督；监察权也从行政权中剥离出来，与行政权、审判权、检察权相平行并列，上升为具有政治属性的国家监察权，不再是隶属于行政权的监察权。与行政权、司法权相比，国家监察权在主体、对象、职责、权限、措施、程序等方面均有所不同，在性质上是完全不同的，带有很强的政治属性。事实上，监察委员会行使监察权的主要形式就是调查职务违法职务犯罪案件，这些案件都属于公职人员的腐败案件，而腐败问题是严重的政治问题，查办腐败案件是严肃的政治任务，是一项政治性很强的工作。这表明监察权具有政治属性，行使监察权的监察委员会是政治机关。 ^[11]反腐败是党风廉政建设的重要内容，是关乎人心向背和党的生死存亡的政治问题。党风廉政直接关系着政治的清明和法律的实施，引领着社会风尚和道德风俗，影响着公职人员的廉洁从政。组建监察委员会的目的就是“彰善瘅恶，激浊扬清”，通过对所有行使公权力的公职人员依法进行监察，促使公职人员廉洁奉公。对公职人员开展廉政教育，对公职人员道德操守、廉洁从政、秉公用权、依法履职等情况进行监督检查，对职务违法和职务犯罪案件进行查处，这既是监察委员会的法定职责，又是维护公权力廉洁性、开展党风廉政建设的政治工作。 ^[20]党的十八大以来，党中央强力开展反腐败斗争，从抓作风建设做起，反对“四风”，反腐倡廉，正风肃纪。监察委员会行使监察权，既包括监察对象的全面覆盖，也包括监察职责的全面覆盖，即监察委员会不仅要调查职务违法和职务犯罪，并作出相应的处置，更要对公职人员开展廉政教育的正风肃纪。 ^[21]在监察委和纪委合署办公的情况下，“正风肃纪”的职责属于二者协同行使的政治权力，由此而言监察权具有鲜明的政治属性，行使监察权的监察委员会是政治机关。 ^[22]

三、监察委员会的法律属性是国家机关

改革者强调监察委员会具有政治属性，是政治机关。与此不同的是，学术界强调监察委员会是具有法律属性的国家机关。“政治机关”一词不是一个法律概念，而是一个政治概念。改革者将监察委员会定位为政治机关，是由党的权威政治文件来确认的，而不是由宪法法律等法律规范来赋予的。在国家法律层面，监察委员会政治机关的政治属性是无法成立的。我国宪法所确立的国家机关只有权力机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关以及军事机关等，其中并不包括改革者所称的“政治机关”。毋庸置疑，在宪法法律层面，各级监察委员会的组建，标志着由“行政监察”走向“国家监察”，因此监察委员会只能属于一种“国家机关”。因此，将监察委员会定性为政治机关，是政治层面的考量；而将监察委员会定性为国家机关，是法律层面的考量，并具有充分的宪法法律依据。 ^[23]根据《宪法》和《监察法》的相关规定来看，监察委员会是具有明确宪法地位的国家机关，是行使国家监察职能的专责机关，行使的监察权是一种国家权力，这三个方面决定了监察委员会的法律属性是国家机关。

（一）监察委员会是具有明确宪法地位的国家机关

将改革试点工作中形成的可复制可推广的经验及时上升为法律规定，做到重大改革于法有据，实现立法与改革决策相衔接，是十八大以来党的领导核心在法治思维上的重大变化。 ^[24]为了将国家监察体制改革试点工作中形成的可复制可推广的经验及时上升为法律规定，使国家监察体制改革获得宪法上的正当性，为成立国家监察委员会和地方各级监察委员会提供宪法依据， ^[25]2018年3月全国人大通过第五个《宪法修正案》，其中11条修正案与国家监察体制改革有关，将“监察委员会”正式纳入宪法框架之中，成为具有明确宪法地位的国家机关，成为国家机构体系中一个新的权力单元和系统。 ^[26]

现代宪法的基本内容包括国家机构和公民权利两部分，现代宪法的核心功能就是创制国家权力和保障公民权利，从某种程度上甚至可以说现代宪法的首要任务和根本内容在于创制国家权力并将其限制在宪法的框架之中。 ^[27]（P8）例如，世界上第一部成文宪法美国1787年宪法最初的内容只包含三权分立的政权架构，而不包含公民权利内容，包含公民权利的《权利法案》是在随后的宪法修正案中获得通过的。现代民主法治国家的宪法一般是按照一定的原则来组织国家机构、构造国家权力。例如，美国联邦宪法是按照三权分立的原则将国家机构划分为国会、总统、法院三部分，并分别行使立法权、行政权、司法权，三种权力地位平等、相互制衡。而我国宪法是按照议行合一、民主集中的原则构造了人民代表大会制度的政体，将国家机关架构由“人大＋一府两院”演变为“人大＋一府一委两院”。人大是权力机关，一府一委两院是行政机关、监察机关、审判机关、检察机关，并分别行使行政权、监察权、审判权、检察权，后四种国家机关和国家权力的宪法地位是平行并列的。 ^[28]因此，在《宪法修正案》获得通过之后，监察委员会内嵌于人民代表大会制度的政体之中。监察委员会在宪法轨道上行使监察权，在此过程中与其他国家机关产生各种各样的宪法关系。从这个角度而言，若在宪法层面认识监察委员会的属性和地位，需要借由监察委员会与其他国家机关的宪法关系的讨论。按照宪法相关条款的规定，监察委员会与人大之间是“产生、负责和监督”的关系，与人民政府之间是“不受干涉，且互相配合，互相制约”的关系，与人民法院、人民检察院之间是“互相配合，互相制约”的关系，上下级监察委员会之间是“领导与被领导”的关系。 ^[29]宪法是监察委员会与人大、一府两院之间关系运行的根本遵循，在宪法层面对监察委员会属性和地位的考察，也需要通过对上述各种宪法关系的讨论来展开。 ^[30]

（二）监察委员会是行使国家监察职能的专责机关

宪法明确了监察委员会国家机关的宪法地位，但没有区分出监察委员会与其它国家机关在职能上的不同。为此，《监察法》第三条明确规定监察委员会的属性是行使国家监察职能的专责机关，监察委员会的这一个特点使其明显不同于人大和一府两院。 ^[31]人大及其常委会的基本职能是制定、修改与废止法律，人民政府的基本职能是履行国家行政管理职能，人民法院的基本职能是履行国家审判职能，人民检察院的基本职能是履行国家检察职能。 ^{[32]（P190）}而监察委员会履行的是一种国家监察职能，即监察委员会对公职人员进行监督检查，专门负责对公职人员在行使公权力的过程中出现的职务违法和职务犯罪行为进行调查，并根据调查的结果做出相应的处置，开展反腐败工作和廉政建设工作，维护宪法和法律的尊严。

党的十八大以来，党内监督实现了对中共党员的全面覆盖。而在国家监察体制改革前，行政监察的主要对象与范围是行政机关及其工作人员，人民检察院主要查办的是涉嫌职务犯罪的国家工作人员，而不包括职务违法的国家工作人员。在国家监察体制改革后，监察委员会的职能不是各种监督职能的简单叠加，而是以行使国家监察职能的、履行国家监察职责的专责机关的名义，代表国家对公职人员进行监督，实现监察对象与监察职责的全面覆盖，既调查职务犯罪，又调查职务违法，并根据调查结果做出相应的处置。监察委员会依托纪检机关，拓展行政监察，衔接司法机关，这种国家监察模式拓展了行政监察的对象与范围，开创了国家监督体系的新局面，实现了“一加一大于二、等于三”的效果。由行政监察向国家监察的转变，决定了监察委员会在职能和性质上与行政机关、司法机关有着根本性差异。 ^{[33]（P61-62）}此外，与“专门机关”相比，“专责机关”的属性定位不仅强调了监察委员会在行使国家监察职能上的专门性职责、专业化特征，更加突出强调了监察委员会的法律责任和历史使命。监察委员会依法行使监察权，对公职人员进行监察，不仅仅是监察委员会的职能和职权，更重要的是监察委员会的使命担当和法律职责。就监察委员会的履责方式来看，监察职责不仅要“专门”，还要“具体、特定”，即监察委员会不是对公权力机关开展“抽象”的监察，而是要对公职人员的具体履责行为进行监察。

（三）监察委员会行使的监察权是一种国家权力

国家监察权的属性是中国特色国家监察制度的核心性、本源性问题，它不仅涉及国家监察体制改革的逻辑取向和方法路径，也涉及监察委员会的属性定位和职权架构。西方的“三权分立”学说适应了资产阶级民主政治的政权体制，所以能够解决西方监察权的属性定位，其要么属于立法权，要么属于行政权，要么属于司法权。但中国实行的是议行合一、民主集中的人民代表大会制度，属于社会主义民主政治的政权体制，与西方资本主义三权分立、相互制衡的政权体制有着本质性差异，所以“三权分立”学说不能作为理论框架来分析中国的国家监察体制改革，不能够解决中国监察权的属性定位。按照“国家权能”的划分原则，监察委员会行使的监察权，不是行政权和司法权两种权力的简单混合，而是由国家权力机关授予的独立的国家权力，是与行政权、司法权平行并列的国家权力，是行使国家监察职能、履行反腐败职责的专责性国家权力。 ^[34]前文提到，监察委员会行使的监察权具有政治属性，但是监察权在国家法律层面仍旧是一种国家权力，这决定了行使监察权的监察委员会的法律属性是国家机关。

监察权是国家监察体制改革对原有的多种反腐败权力进行重组后，出现的一种新型国家权力，是集中统一履行反腐败职责的专责性权力。在改革前，国家机构层面的反腐败力量主要有人民政府的行政监察部门、预防腐败部门以及人民检察院的反贪反渎部门。在这种反腐败权力配置格局下，国家机构层面的反腐败权力既分别行使，又交叉重叠，没有形成合力。为了解决这个问题，国家监察体制改革将人民政府的行政监察部门、预防腐败部门以及人民检察院的反贪反渎部门整合起来，组建监察委员会，集中统一行使反腐败权力—监察权。虽然在国家监察体制改革后，反腐败权力的归属、性质、地位和行使方式都发生了重大变化，但监察权作为反腐败权力仍旧属于国家权力的范畴，没有超出国家权力的法律框架。 ^[35]监察委员会行使的监察权，是对公职人员进行监察的一种特殊国家权力。按照《监察法》的相关规定，监察委员会对公职人员进行监察，行使的监察权主要包括监督权、调查权、处置权三种。在行使监督权、调查权、处置权三种职权时，监察委员会与监察对象之间形成了监督与被监督、调查与被调查、处置与被处置的法律关系。这种监察法律关系不是平等基础上的权利义务关系，而是以国家强制力为后盾的权力支配关系，是不以任何一方意志为转移的法律关系，即监察委员会必须对监察对象进行监督、调查和处置，而监察对象必须接受监察委员会的监督、调查和处置。监察权的这一特点使得国家监察与舆论监督、公民监督、社团监督等社会监督明显区分开来。社会监督因为没有国家强制力为后盾而显得“刚性不足”，而国家监察因为有国家强制力的加持而显得“权威高效”。国家监察是以国家权力为后盾的监督方式。

四、监察委员会双重属性的逻辑展开

监察委员会具有政治和法律双重属性，这决定了监察委员会不仅要遵循政治逻辑即旗帜鲜明地讲政治，还要遵循法律逻辑即严格依法行使监察权。

（一）监察委员会政治属性的逻辑展开

监察委员会的政治属性是第一属性、根本属性，因此监察委员会作为政治机关，执行的是政治任务，从事的是政治活动，解决的是政治问题。监察委员会在行使监察权的过程中，必须遵循政治逻辑，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，旗帜鲜明地讲政治，按照坚决维护党中央权威和集中统一领导的政治要求，始终站在党和人民的政治立场上，用政治眼光来分析解决政治问题。监察委员会既要对公职人员进行监督、调查、处置，还要用党章党规党纪、理想信念宗旨对公职人员进行思想政治教育工作，贯彻“惩戒与教育相结合，宽严相济”的基本原则，防止党员干部和公职人员要么是“好同志”，要么是“阶下囚”，努力实现政治效果、法纪效果和社会效果的有机统一。 ^[36]

其一，《监察法》第五条规定，国家监察工作实行“惩戒与教育相结合，宽严相济”的工作原则。我们党的一贯方针是惩前毖后、治病救人，这是我们党在社会主义革命、建设、改革的历史教训和实践经验中总结出来的。这一方针贯彻落实到国家监察工作中，就是要坚持“惩戒与教育相结合，宽严相济”的工作原则。腐败问题是一个突出的政治问题，反腐败斗争具有很强的政治性。要夺取反腐败斗争的伟大胜利，实现惩前毖后、治病救人的政治目的，就必然要求将“四种形态”运用到国家监察工作中，这本身就是讲政治的具体体现和明确要求。正如毛泽东所言，“政治就是把支持我们的人搞得多多的，把反对我们的人搞得少少的”。

其二，《监察法》第十一条规定，监察委员会履行监督、调查、处置三项职责。监察委员会三项职责的排序表明了，监督是监察委员会的基本职责、首要职责，是实现中国腐败治理根本转型的第一生产力。这主要体现在，监察委员会按照《宪法》《监察法》和相关法律法规的规定，代表党和国家对公职人员进行监督检查，确保其秉公用权，把公权力关进制度的笼子，确保公权力在阳光下运行、不被滥用，贯彻落实党和国家的路线方针政策。 ^[37]监察委员会在履行监督职责时，要旗帜鲜明地讲政治，始终站在党和人民的政治立场上，全面分析政治生态整体情况，用政治眼光来解决腐败问题，推动形成风清气正的良好政治生态。

其三，《监察法》第十五条规定，监察委员会对六类公职人员和有关人员进行监察。为了推进国家治理现代化，实现党和国家的长治久安，我们党对全国人民庄严承诺要推进党风廉政建设、开展反腐败斗争的政治工作。党的十八大以来，反腐败斗争取得了压倒性胜利，呈现出压倒性态势，但形势依旧十分严峻复杂。为了构建不敢腐不能腐不想腐的体制机制，就必须健全党和国家监督体系，进行国家监察体制改革，组建监察委员会，实现国家监察全面覆盖，对所有行使公权力的公职人员进行监督。《监察法》第十五条关于监察对象与范围的规定，就是为了实现这一目标，推动全面从严治党、全面依法治国伟大政治工程向纵深发展。

（二）监察委员会法律属性的逻辑展开

监察委员会是具有法律属性的国家机关，所以就必须与其它国家机关一样，遵循法律逻辑，在法律框架之中行使国家监察职能、履行国家监察职责，以法治思维和法治方式来开展国家监察工作、进行反腐败斗争。《监察法》第五条规定，“国家监察工作严格遵循宪法和法律”。这项原则实际上就是依法治国的基本国策在国家监察领域的具体体现，其本质要求就是国家监察要坚持法治原则。遵循法律逻辑、坚持法治原则就是要求监察委员会应当按照全面依法治国的精神，开展国家监察工作，具体而言包括监察组织法定、监察权限法定、监察程序法定三个方面。

其一，《监察法》第二章规定了国家监察委员会和地方各级监察委员会的组成人员、产生方式、任期限制、领导体制，以及派出监察机构、监察专员、监察官等情况，这属于监察组织条款，为监察委员会的组织建设提供了法律依据，实现了监察组织法定。监察委员会遵循法律逻辑、坚持法治原则，首先就表现在监察委员会的组织由法律规定，严格遵守法律的规定。由于改革仍处于深化阶段，所以《监察法》并没有对监察委员会的组织作出详细规定，其目的在于通过进一步总结改革实践经验，为后续制定组织法和官员法留下法律空间。随着改革的深入推进和《监察法》的贯彻实施，全国人大及其常委会应当及时制定监察委员会组织法和监察官法，不断完善监察组织制度。

其二，《监察法》第四章规定了监察委员会在履行职责时，可以采取留置等十二项监察措施，这属于监察权限条款，为监察委员会采取监察措施提供了法律依据，实现了监察权限法定。只有根据《监察法》赋予其一定的监察权限，监察委员会才能够对公职人员进行监督、调查和处置，从而开展反腐败斗争。为了既保障国家监察工作的顺利开展，又保障监察对象的合法权利，就必须以法律的形式严格规定监察措施的适用条件，以防止监察委员会滥用监察权限。尤其是用留置取代“两规”措施，并规定严格的适用条件，实现了“两规”的法治化，体现了以法治思维和法治方式进行反腐败斗争，这是我国法治建设中的重大进步。 ^[38]

其三，《监察法》第五章规定了监察委员会在履行职责中的工作程序，这属于监察程序条款，为监察委员会开展国家监察工作、行使国家监察职能、履行国家监察职责提供了程序上的法律依据，实现了监察程序法定。监察委员会的工作程序是监察机关为履行职权而必须遵守的法律程序，其目的是确保监察委员会正确行使监察权。程序正义是实体正义的关键保障，只有科学明确地规定监察程序，监察委员会才能在具体的国家监察工作中严格遵守程序，实现国家监察工作规范化法治化，防止监察权的滥用。

五、监察委员会双重属性的制度优势

监察委员会具有政治属性，是政治机关；监察委员会具有法律属性，是国家机关。监察委员会的双重属性具有显著的制度优势，有利于突出党的领导的政治优势，有利于实现党内监督与国家监察的有机统一，有利于推进国家治理现代化。

（一）有利于突出党的领导的政治优势

近代中国饱受“三座大山”的压迫，中国人民历经磨难，最终选择了中国共产党，选择了社会主义。在中国共产党的领导下，中国人民经历了从站起来、富起来到强起来的历史性巨变。党的十八大以来，党和国家各方面的事业取得开创性历史成就，中华民族伟大复兴指日可待。这一切都要归功于以习近平同志为核心的党中央的正确领导，党的领导是中国特色社会主义事业最大的制度优势。深化国家监察体制改革，制定《宪法修正案》和《监察法》，就是要将党对国家监察工作的集中统一领导制度化、法律化，将党的领导的政治优势体现在反腐败斗争中，将反腐败治理的制度优势转化为治理效能。

（二）有利于实现党内监督与国家监察的有机统一

党的十九届四中全会提出，要坚持和完善党和国家监督体系，实现党内监督和各类监督的有机贯通、相互协调。在我国，95%的领导干部、80%的公务员都是中共党员，这决定了实现党内监督与国家监察有机统一的实践必然性。将监察委与纪委合署办公，一体履行监察、纪检两项职责，实现对所有公职人员和中共党员的监督全面覆盖。纪检监察机关作为党内监督和国家监察的专责机关，在党和国家监督体系中处于主干位置、发挥保障作用，二者合署办公有利于党和国家监督体系内部各种监督方式的有机贯通、相互协调，实现党内监督和国家监察的有机统一，形成监督合力，增强监督的协同性。

（三）有利于推进国家治理现代化

党的十九届四中全会为“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”做了战略部署。在我国，党和国家治理体系包括两个方面内容：一是依规治党，坚持纪严于法、纪在法前，实现纪法分开，以党章党规为尺子，靠严明的纪律管全党治全党；二是依法治国，依据宪法法律治国理政。纪检监察体制是具有中国特色的监督制度，是党和国家治理体系的重要组成部分。监察委员会的双重属性，有利于实现依规治党与依法治国的有机统一，健全党和国家监督体系，在国家治理现代化中发挥监督保障执行、促进完善发展的作用，实现反腐败治理的转型升级。

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