■刘增合

提要

隐匿财政管控过程中，清廷固执于以零和逻辑理念管控，却导致了上下失信和内外相蒙，整体困绌背景下，京省财政之需不但不能平衡处置，反而导致治乱反乱、纾困愈困的窘局。

五代十国时期，南唐后主李煜的《乌夜啼》吟咏着一种去国离乡的锥心痛楚：“无言独上西楼，月如钩，寂寞梧桐深院锁清秋。剪不断，理还乱，是离愁，别是一般滋味在心头。”若将此“剪不断，理还乱”的窘境置于晚清治理各省隐匿财政情境下，君臣上下透示出来的无奈、寥落和不知所终的感觉恰好与之相近。户部重臣翁同龢引述前人诗：“拚得一身成药树，解支落节与人看”，以此称颂户部尚书阎敬铭为治理国家财政之乱而罔顾病体，隐含的情感也与此高度相似。平心而论，在遭逢千年变局的晚清时代，财政管控的确是一个值得梳理和评骘的重大问题。

一、朝臣疆吏在财政体制改制理念和改革措施上存在重大差异

财政管控是一个国家治国理政能力的基本体现，通过一系列特定制度得以实施，管控成效与各级官员贯彻中央方针的态度力度、调配制度运作的实际效能等密切相关。清代同治朝以降，各省延续大规模战争时期形成的就地筹饷做法，不受户部奏销体制管控的财源规模较大，形成了独立于中央财政之外的“隐匿财政”形态；善后局、粮饷局、军需局等大量关涉财政收支的体制外机构纷纷建立，独立于藩司管控之外；庚子以后基于新政所需和赔款催迫，外省纷纷形成典章规制之外各具特色的征税体系。

晚清70余年间，清政府的财政管控活动是一项持续行动，前后政策变化较大，其能力和观念亦有起伏和嬗递。品评晚清财政管控行动，按照钱穆观点，应兼顾“历史意见”和“时代意见”。换言之，既要手持显微镜，走进历史田野，洞察历史变迁的复杂细节；又要高举望远镜，跨越不同历史时代，纵览世事嬗递之后的宏观巨变，将微观细察与宏观俯瞰有机结合起来。

从“历史意见”一端来看，同治朝中叶以后，无论是朝臣还是疆吏，都有改革财政体制的呼声，但在改制理念和改革措施上却存在重大差异，外省偏向于守护畛域利益，而枢臣在帝王支持下，则主张由中央掌控所有隐匿财源收支，双方意图显然不在同一个轨道，因此逐渐形成内外隔阂、上下博弈这一积重难返局面。英国驻上海总领事哲美森（G.Jamieson）对这一博弈困局的评论一针见血：“政府另无生财之法，惟欲取盈于疆吏而已矣；疆吏亦无别项节财之法，惟求减数于政府而已矣。”当时的日本学者也观察到，清廷与各省的关系基本上处于“疏阔”和“迟滞”状态。美国来华人士致函《纽约时报》，更将清朝晚期“压榨式财政”的运作图景细致展示出来：

有关这方面问题的官方财政结算报告从未公布过，并且大清国政府自己也承认除了中央行政部门经手的款项外，对于其余的财政收入和支出情况一概不知。财政收入中的大部分都是由各省政府上缴的，而各省的每位官员，从总督到职位卑微的官吏，都努力对所收税款数额保密，因为这些税款中的一部分要保留下来，作为他们获得额外补贴的来源，而那些上级部门如果对任何省份有所怀疑，怀疑他们实际收到的税款要比上缴的税款更高，或者认为可以让他们再多收一些税款时，这些省里的官员们就会提出更多的要求了。这种制度通常被称为“压榨式”，它总是诱使每一位官员把自己所在地区的税收数量说成是最少的，而中央政府也不反对这种做法，只要地方政府所保留下的税款数额合理就行……这种“压榨式”的财政制度既复杂又精细，的确是政府机关之间彼此相互制衡的产物。

这一观察相当到位。封疆各省的督抚群体跟帝王和朝臣高层之间，彼此暗中防范，严重缺乏信任感。曾经担任户部尚书的赵尔巽在离职之际呈递密奏，迫切希望清廷注意营造上下互信、内外融洽的关系，倡议举行军机大臣之间、省内大员之间定期会晤，商谈要事，或秘密或公开，驱除隔阂之弊，否则财政管控行动无法走上正轨。光绪后期重臣张之洞说得更直白，“既令鄙人筹款，则请责成鄙人独办，必能仰副宸廑，若有人挈肘则难矣。”此处“掣肘”者就是借助君主威严南下攫取外省财源的钦差大臣铁良。《时报》《中外日报》等媒体将铁良南下行动视为“中央集权”，按当时语境看，这是一个极具讽刺意味的贬义词，显示出中外舆论对清廷强势介入地方的反感和担忧。

光绪宣统之交，随着西方财政管理知识的传入和立宪改革理念的确立，整顿行省财政以建立预算制度的呼声高涨起来，主流舆论转为支持对行省财政紊乱和外销陋规乱象进行彻底整顿，空前一致地支持钦派财政监理官赴各省清查财政。预算编制和审核阶段，资政院和外省咨议局议员也鼎力协赞近代财政预算制度。

针对财政乱象管控效果的评价相当复杂，褒贬不一。正面褒扬者，如部分督抚、度支部官员、宪政巡视员、民初的财政专家等，肯定财政管控活动使各省收支款目厘然清晰，巨额隐匿财款大部分被核查出来。批评者则指责面临预算收支严重失衡危机时，度支部和资政院随意删减外省收支预算数字的武断做法。上述“历史意见”在每个时段内并非整齐划一，各方基于观察的角度，褒贬允否的情形比较复杂。

“时代意见”是今人对历史事实更客观、更深刻的认知和评价，它理应超越历史时空，站在更具宏观、纵向的立场，对相关研究对象进行深邃而理性的评判。理性裁评应该是全方位的，限于篇幅，此处仅就晚清财政管控的执政理念和管控行动最终失败的制度性缺陷两个层面问题，详人所略，试作讨论。

二、晚清财政管控的执政理念

历代帝王从“纲常维序”理念入手，迷信“人治”至上，对各部和各省臣僚实施管控。晚清帝王并未超越这一传统治国秉政理念，在核查隐匿财源、裁撤各类财政局所等行动中，圣旨言辞中屡屡寄希望于督抚司道“不负圣恩”，破除情面落实清廷要求，诸如“各将军督抚身膺重寄，务当振刷精神，切实经理，不得狃于积习，敷衍塞责”，“但使各督抚认真整顿，裁汰陋规，剔除中饱，事事涓滴归公，何患饷源不济？无如封疆大吏瞻循请免，不能力祛因循积习，以致委员、司巡人等窟穴其间，种种侵欺难以枚举，积弊至此，若不认真革除，日复一日，将复何所底止？”这类措辞透示出帝王责令官员以君子品行和绝对服从心态来严格执行指令，不允许各级臣僚敷衍施政，更不准许阳奉阴违。各类弊端的整治完全依靠督抚们基于森严的君臣关系，发挥人治优势，一揽子解决所有难题。

其实，晚清皇朝大一统财政架构已出现紊乱，中央掌控之外的地方财政形态成为客观事实，人治理念必然面临严峻挑战，依凭传统人治理念来管控整个官僚队伍已不具顺利操作的可能。前述帝王圣谕的高压性措辞，是基于行政官员群体均有君子之心和绝对服从的虚幻假设，皇朝“人治”至上的理念几乎全部建立在这一不太靠谱的假设之上。

崇人治、抑法治，这种倾向在晚清官员中十分普遍，两淮盐运使方濬颐道出了传统人治的优势：“中国之患不在无治法，而在无治人。封圻得人，则监司、守令有所表率，而吏治修；提镇得人，则驻防、绿营加以训练，而兵额足。”该官员的说法明显排斥法治，强调人治具有万能实效。其实，国家遭遇到“千年变局”后，各项制度已非昔日旧貌，各种利益重新洗牌，官员主体亦非道咸之前；更严峻的事实是太平天国运动之后，地方利益和畛域意识陡然上升。传统官僚集团的控驭理念被“千年变局”的严峻形势所牵制，德治和人治理念几乎丧失了原有的生机活力；法治在清季虽有酝酿和设计，然而，各项法制建设系统工程之庞大，环境、习惯和思想之养成，又绝不可能瞬间达到“云开月明”的境界。

三、管控财政行动最终失败的制度性缺陷

“以内治外，内外相维，上下相制”，是历朝历代治国安邦理想的制度创设理念。然而咸丰同治两朝大规模战争以后，枢臣长期软弱迁就外臣，督抚群体以畛域利益而“强势”立异，形成了“上下博弈”牵制国家决策的新格局，内外相维的理想模式却演变成内外牵制；后期清廷贯彻财政、军政、司法等集权措施，固拒外省督抚的合理献策，又频频酿成督抚联盟抗议，形成挟制清廷的分权格局。内外隔阂和彼此戒备的态势随着筹备宪政推行和中央集权加快，又达到一个新的高度，各省督抚私下往返电商应对方策，大量电文体现出内外失信、彼此疑忌的新态势，督抚群体私下互有电文控诉，彼此筹商警醒朝廷的对策，时有联袂呼吁之奏。然而朝旨不改，且谕令不准督抚动辄联衔上奏，甚至有可能将督抚联奏视为结党辩争，近于负气。

从宣统朝内外隔阂、彼此失信态势来看，晚清财政治乱时期，朝廷和行省的决策体制、财源调配中的人事纠结、内外信任基础等制度性和非制度性因素已经彼此嵌入，互相咬合、扭结，并且多方驱动、牵制，孕育成为“独特历史机制”的连缀长链，若每一节链条发生“病变”，这一历史机制就有可能走偏跑调。

具体而言，隐匿财政管控过程中，清廷固执于以零和逻辑理念管控，却导致了上下失信和内外相蒙，整体困绌背景下，京省财政之需不但不能平衡处置，反而导致治乱反乱、纾困愈困的窘局。总体上看，晚清大变局之下，“由国家意志到地方行为”良性互动的治国理政架构并未出现；清廷实施财政管控的制度设计、运作执行和化解矛盾能力等，远逊于清代前期，在“能力”与“努力”两个层面明显均存在重大缺陷。

财政管控是治国理政的核心事项之一，几乎是各个政权均须面临的主题。“沉舟侧畔千帆过，病树前头万木春”，晚清政府提交的答卷显然不及格，民国政府亦未挽回颓势。治国理政这一“万木皆春”辉煌画卷期待来者必须殚精设计，用心泼墨，方能展现异彩纷呈的上佳蓝图。为实现国家治理体系和治理能力现代化目标，理应深度挖掘晚清国家财政管控教训，鉴往知来，德法兼治，方能走进“云开月明”的佳境。

（作者系暨南大学历史学系教授、博士生导师）