如何在党建引领下统筹调配各类基层治理资源和力量是决定基层治理的关键。图为位于佐阾虹湾购物中心里面的党企共建惠民书吧，市民们正在阅读。深圳特区报记者 杨浩翰 实习生 李秉蓉  摄

■马卫红

基层党建达到的最终目的是提升党组织的凝聚力，让基层社会既有活力又有秩序。要以党组织和党员为核心，让基层各组织和群众活起来，达到凝神聚力的效果。

基层治理是国家治理的基石，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。2021年4月28日颁发的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，就加强基层治理体系和治理能力现代化建设提出总体要求：建立健全基层治理体制机制，推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动，提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。《意见》进一步强调，由基层党组织主导整合资源为群众提供服务。可见，如何在党建引领下统筹调配各类基层治理资源和力量是决定基层治理的关键。然而，当前基层治理中党建怎样引领、基层治理有哪些资源可用、资源配置依赖什么机制更为有效等问题却没有得到足够关注和重视。基层治理的工作越做越多，但整体性、系统化、集成性的治理体制机制仍未形成。因此，需要对党建引领的内涵、基层治理的资源属性、资源配置的机制多加思考，以新思维有效应对新问题和新挑战。

一、基层党建引领的内涵

基层党建达到的最终目的是提升党组织的凝聚力，让基层社会既有活力又有秩序。要以党组织和党员为核心，让基层各组织和群众活起来，达到凝神聚力的效果。基层党建不应该让基层干部忙得连轴转、累得不行，而应该通过基层干部“联”的工作，让群众“动”起来。

当前，基层党建中“联起来”的工作没做到位、“动起来”的工作做得过多，而且很多活动都得基层党员干部去做。基层党建引领的主要着力点是思考如何将各种力量联系起来。

可以从四个方面思考基层党建“引领”的内涵。

1．把握好局内人／局外人的边界。局内人／局外人在这里有两层含义：第一，党建工作的核心任务与关联任务，党建工作的核心任务必须由局内人完成，党建工作的关联任务可以由局外人完成，不必非得局内人缠身到这些任务中。第二，局内人与局外人的身份切换，在很多基层治理的工作中，基层领导干部需要以局内人的视角思考、以局外人的身份处事，这样才能既能对事情有所把握、又不过多地陷入事无巨细中。

2．克服“谷仓效应”。“谷仓效应”主要指机构或者制度中部分与部分之间、环节与环节之间互不相通的现象，即便相互之间有联动也只是表层的，没有实质性的协作。党建工作是需要“联”起来的，所以要注意克服“谷仓效应”。我们常常从制度完善的角度思考问题，但要注意的是，切忌把制度完善理解成设计“更多”的制度。制度完善需要关注的是制度的效能，而不是制度的多与少。当前基层治理的现实不需要再做制度加法，而是应该思考如何做减法以及提高效能。中央的文件讲“治理效能”，不是治理效果、也不是治理效率，为什么呢？这是因为效果、效率都是静态的，是工作的完结；而效能不是，效能是可持续的，重点在“能”，是动态的。

3．注意信息的重要作用。党建引领主要体现在有效决策的能力和动员的能力上。其中，信息是决策的关键。对于信息的重要性自不必赘述，但需要特别提醒的是，影响决策质量的通常并不是我们熟知的、已经掌握的信息，而是那些我们没掌握的、却与我们的决策紧密相关的信息。有时候，我们已经掌握的信息反而是“噪音”，干扰了我们的决策。这就提醒我们，不必过于强调我们已经熟悉的信息，而是要多关注那些让我们颇感意外的信息。这类信息的捕捉可以在局内人／局外人身份不断切换中实现。

4．正确理解主体与主动权的关系。多样性的社会需要管理，就引申出怎么理解有序和无序这个问题。基层党组织需要确保的是主动权和影响力，而不是去“规定”基层社会的动作。所以，要思考如何抓住绝对的主动权，激发多主体的活力，不要担心“秩序”问题，多主体之间的相互影响有时候反而会产生相互牵制的秩序动力，基层党组织需要做的是坚决掌握主动权，判断何时该出手何时可以当个“旁观者”，其本质就是探索“在流动性、多组织的社会中让多样性主体协同发力”这一个重要命题的实现路径。

二、基层治理的资源属性

当前的基层治理主要依赖行政资源推进，容易导致基层政府与群众之间缺乏缓冲地带，造成行政成本较高、治理压力较大的后果。

1．认清基层社会治理资源的属性。社会治理资源是给定时间和空间下基层能够拥有的有形和无形的资产，具体包括观念、技术、组织形态、人力资源、经济水平、政策优势、组织知识与学习、外部网络等。有形资源如技术等在基层治理中具有外显性，易于识别，运用较多；无形资源如观念等具有内隐性，不易识别，容易被忽略。但是，无形资源恰恰是根基，离开了它，有形资源就成了无源之水、无本之木。

2．理清可用资源类型。在基层社会治理中，能有效促进德治、自治、法治与智治有效链接的资源类型主要有：观念与文化资源、知识资源、组织资源、科技与信息技术资源、财政资源、社会资本等六种。这六类资源具有不同的社会治理绩效促进作用：观念凝聚共识，共同价值观与文化认同促进德治教化作用；知识资源促进基于常识的个体与社会、国家之间的制度联系，促进秩序形成；组织资源可以发挥群团组织作用，实现行业自律，推动自我服务，促进基层自治和社会自我调节，将社会矛盾化解在基层；科技与信息技术资源有助于建立统一的智慧化社会治理监测与应用网络，积极发挥智治支撑作用。但是，要使用技术而不迷信技术，技术治理能节省人力，但不能代替人的工作。

3．认识到资源的全周期链条，减少生硬的外部资源注入。治理资源发挥作用需要注意其连贯性和内生性，从资源生成、资源再生产以及资源整合这一链条着手，重视各类资源的整合利用，避免强力注入单一外部资源，破坏原来的治理生态，比如智慧社区建设过于强调技术输入，缺乏与原有治理机制的糅合，造成了技术弱化自治与德治的现象。创新性地利用大数据、云计算、人工智能等先进的技术为基层治理资源配置提供崭新的交互工具是一件好事，但是，需要谨防形式掩盖了内容。技术资源的价值体现在如何把复杂信息转化为有效决策的信息，绝不只是一些便利性服务设施的建设。技术资源服务的便利性不等于基层治理的效能提升，基层治理的效能必须体现在党组织统一领导下的自治、法治、德治的有效结合，技术资源要服务于这个中心目标。

三、基层治理资源的配置机制

基层治理不是一个封闭的空间治理问题，而是一个在开放性社会中，多元主体重新一体化的问题。社区并不是人们唯一的固定活动场所，基于静态地理空间的资源配置机制应该引起反思，由此出现的资源重复投放、空间分布不均衡、供需不匹配、缺乏协同等问题经常导致资源使用效率较低，亟须引起重视。

1．要进一步深化对基层的空间理解。推动社会治理资源向基层下沉，向具有多主体整合功能的“基层单元”下沉。这个单元不以街道或社区来界定，而是在人的“聚合意义”上界定，它可能落在某个或某几个特定的地理空间，也可能是超越地理空间的组织化单元格，是开放性、跨空间、跨组织的。

2．要重视社会治理资源的多种配置机制。社会治理资源的配置机制不同于市场资源配置机制，后者比较明晰，主要靠市场机制调节。社会治理资源的配置机制具有复合机制特征，可以通过行政机制、市场机制、社会机制等多种机制来激发和拓展相关资源。既有显性机制又有隐性机制，既有他组织机制又有自组织机制，比如财政引导与政策扶持机制、空间规划配置机制、市场价格配置机制、公共价值与道德配置机制等。每种配置机制对基层治理的使用效果都存在差别，需要综合多种配置机制，共同发挥作用。这里需要特别提醒的是，资源联动机制不等于资源共用。

3．优化资源使用效率。指标评价的重要功能是为基层社会治理资源使用提供具体的实施路径、政策方案和工具选择，解决社会治理资源配置中的空间分布不均衡、多种社会治理资源难以聚合的问题。基层社会治理资源使用的评价指标主要考虑资源类型与规模、资源配置的实现机制与方式、资源配置的效益等。评价指标体系设计要保证既能对现行的基层治理资源使用作出评价，又能够对基层治理资源的有效配置起到引领和导向作用，其目的是发现问题和不足，提出改进方向。

（作者系深圳大学管理学院教授）

【本文是深圳市哲学社会科学规划项目（编号为SZ2020D020）的阶段性成果】