社会组织承接政府公共服务职能中的监管与问责
二、文献回顾
（一）有关政府与社会组织的合作治理研究
公共服务多元提供方式改革兴起于20世纪80年代的新公共管理运动（new public management movement），西方国家以期通过引入市场机制、非政府组织参与公共服务提供方式，改善公共物品的供给质量，重新赢得公众对政府的信心。90年代社会组织等新兴社会治理力量在全球范围内的兴起，奠定了政府与社会组织合作治理的现实基础。此后萨拉蒙（Lester M.Salamon）的“第三方治理”、公共物品的多元供给理论、福利多元主义、整体政府理论等都在原有公共服务提供模式改革基础上，扩展了更为广泛的理论视野。萨拉蒙基于对美国非营利组织的大量实证研究，提出并论证了“第三方治理”理论，即社会组织作为第三方参与公共事务治理。萨拉蒙指出，非营利组织与政府之间能够取长补短，“无论是志愿部门替代政府，还是政府替代志愿部门，都没有两者之间的合作更有意义”。[i]福利多元主义主张通过多元主体提供社会福利与公共服务，认为福利产品的供应可以来自四方面：国家、家庭、商营部门和志愿机构，而且来源越多越好。希克斯的整体政府理论则主张通过制度整合、结构整合和技术整合等提供整合性公共服务，强调公共管理与服务机构为了完成共同目标而展开跨部门协作。随着政府与社会组织合作治理的理论演进，公共服务多元提供的表现形式也越来越多元，如合同外包、特许经营、政府补助、志愿提供等，大大拓展了公共事务的治理工具。可以说，在以上多种合作治理理论中，“政府—社会组织—公众”三维视角隐含其中，公共物品的多元化供给机制要求各参与主体携手合作，其中，政府不再以“划桨者”，而是以“掌舵者”身份履行公共责任。
（二）有关公共服务多元提供中的问责研究
合作治理的要义是以放权、授权等方式打破政府对公共权力的垄断，促成国家权力向社会回归[ii]，从这个意义上说合作治理应该是一种民主治理，强调参与性和多中心性。问责将是监督权力是否被滥用的有效途径。西方学者认为：政治问责是官员对自己的行为或者活动负责，即公共官员有义务告知和解释。官员有义务和责任提供关于他们的行动或者决策的信息，包括正在做什么、准备做什么、已经做了什么，并就这些活动或者决策提供合理的解释，问责机构也要求官员提供这些活动或者决策的信息并给出合理的解释。在此基础上，问责还意味着强制，即问责机构能够对不负责任的权力使用者施加惩罚。[iii]Hodge指出，应该建立一个能够适合多元提供方式的金字塔结构的问责机制，即最基础的问责机制来自于个人行为角度如个人的伦理道德标准；在此基础上是软性的问责机制，如来自于顾客、同行、媒体的非正式影响；再次是硬性的问责机制，例如来自于市场或独立规则者的正式处罚；最顶端的问责机制则是司法机制。