社会组织承接政府公共服务职能中的监管与问责
三、政府职能转移分析框架：参与主体、监管与问责
基于以上理论，可提炼出以下分析框架（见图1）。该框架侧重于解释政府公共职能转移过程中各个参与主体之间的关系和权力，政府、社会组织和公民构成基本的参与者互动结构，监管和问责则通过三者的互动而体现。
图一
由于传统的公共服务由政府单一提供，该结构仅为政府与公众。在多元服务提供模式下，政府公共服务职能转移过程的参与主体可归类为政府（转移者）、社会组织（承接者）、公众（受益者）。职能转移者通过制度设计，实施转移程序，将某一公共服务职能转移给承接者，该项职能的承接者可能是社会团体、民办非企业或基金会组织，他们面向公众提供公共服务，公众通过纳税或付费的方式使用公共服务，直接受益。
在明确这三类主体的角色和权力关系后，互动过程中的监管责任和问责关系也随之明晰。政府将那些“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项”转移给社会组织，意味着职能向社会分离，政府的部分服务功能发生变化，但这并非以行政权力转移为载体，而是要发挥社会组织的行业自律、自主管理、协商共治功能，培育和发展社会的自主管理能力。在此过程中，政府各职能转出部门要充分发挥监管作用，旨在保证参与主体的组织功能经重新调整后实现最优分配。这是因为，政府是公共权力的代表，履行维持公共秩序的天然职责。社会组织是基于特定利益而形成的共同体，能够聚合社会资源，协调各方关系，辅助政府实现微观领域的管理，同样是公共利益的维护者。但不可否认的是，社会组织可能会在社会事业管理中发生垄断行业资源的行为，致使承接的公共服务质量得不到保证，损害公共利益，因此，政府对其监管存在必要性。社会公众作为政府公共服务的直接受益者，理所应当地成为政府工作的重要监督者，同时能够将公共服务承接主体的服务质量反馈给政府，从而有利于政府对社会组织的间接监管。
在问责关系中，引入公众作为公共服务直接受益者的分析视角，展示了职能转移中多维度的问责关系，尤其凸显出公共问责的重要价值。我们知道，在传统公共服务提供中，政府既是“掌舵者”又是“划桨者”，兼顾政策制定和公共服务生产双重身份，这种处于科层制下的问责较为薄弱。随着公共服务提供方式渐趋多元化，职能转移者与承接者通过签订合同完成职能转移，换句话说，在政府与社会组织合作过程中，合约关系将成为双方相互问责的载体，因此，公众对公共服务提供质量的意见，将成为政府与社会组织之间合约问责的重要参照，同时这种公共问责也是对政府公共服务供给是否到位的有效检验。