深圳市场化城市更新中的行政征收问题研究*
作者：钟 澄 2020-05-14 11:19 新传播 【字号：大 中 小】
深圳的市场化城市更新制度赋予相关权益人对更新目标和利益分配的自主谈判权利，彰显对私权的尊重和保护，但市场化方式易形成谈判僵局，有损各方利益。
一、市场化城市更新中谈判僵局危害与成因
（一）市场化城市更新制度概述
深圳真正踏上市场化城市更新之路得益于国土资源部在广东试点的土地节约集约化利用优惠政策。2009年8月，广东省政府78号文《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，首次在政策上允许“三旧”改造项目用地协议出让。深圳市政府顺势而为，四个月之后即2009年12月发布实施《深圳市城市更新办法》，正式迈入“城市更新”时代。深圳的城市更新是指由符合规定的主体对具有相应情形的旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动。该制度优势主要有以下两点：
1. 提高土地权益人和市场主体积极性实现多方共赢 与2010年《国有土地上房屋征收与补偿条例》发布后，其他城市普遍根据国家法律和行政法规采取政府对更新地块进行征收后再公开出让建设的做法不同，深圳的城市更新明确鼓励多元化的改造主体，规定拆除重建类城市更新项目范围内的多个权利人可以通过协议方式明确相应权利义务后，交由单一主体实施城市更新。同时明确城市更新项目的土地使用权可以通过协议方式出让给实施主体，并给予地价收取优惠，充分利用市场资源，实现了政策上的突破与创新，提高了权利人和市场主体参与更新活动的积极性。
传统的旧改土地资源配置方式为“腾退土地—政府收储—拆迁安置—政府招拍挂出让土地”，固化了拆迁补偿标准，弱化产权人谈判能力，通过强制性剥夺产权人的自主交易权利，实现了资源的整合利用。深圳城市更新创新性地打破了传统方式，充分调动了权利主体和开发企业等各类主体的积极性，协调城市更新中不同主体的利益关系，建立了各主体获取和共享利益的“新常态”，真正发挥了市场力量，遵循自愿、公平、平等原则，将各主体的更新意愿作为申报更新计划的启动前提。关于拆迁补偿问题，本着遵循市场机制的原则，由房地产企业与原权利主体平等协商解决，避免了因政府直接介入而引发各种矛盾和摩擦。政府仅承担规划引导、审批和政策支持的角色，通过城市更新单元规划明确政府的预期收益，节省了大量行政成本，调动开发企业参与城市更新的积极性；借助市场化模式，构建合理的利益分配机制，有效保障了不同主体的利益诉求[1]。
2. 破解历史遗留土地难题 深圳因未完成统征转等手续导致土地历史遗留问题较多，违法违规建筑层出不穷，为此，政府不但要支付高昂的行政成本，还要面对潜藏着的较高的社会风险。城市更新在限定合法比例门槛的前提下提出了“20—15”准则，即当计划申报主体同意把20%的“合法外”土地无偿交给政府后，再从余下可开发的土地中，提供15%作为公共设施的配套用地，只要满足了前述准则，全部项目用地都进入城市更新，并在更新后全部可以获得合法可流通产权。这一系列政策的含义是支付一定的代价，“合法外”的土地和建筑就经由城市更新转为合法，并在合法权益的基础上再开发和再利用，原被实际占有和控制的“合法外用地”，重新被纳入合法利用的轨道[2]。城市更新借助市场化模式，将地方政府、开发商、权利人以及违建主体等不同利益主体置于同一平台，将现状不能明确认定的土地权属关系捆绑市场和利益分享机制后，更新为权属清晰的土地产权关系，突破了权利难以认定和交换的法律空间困局。
（二）市场化城市更新的谈判僵局危害与成因
深圳以“政府引导、市场运作”的原则践行了“发挥市场在资源配置中的基础作用”精神，提高了城市更新的效率。然而，完全交由“市场主导”引发了诸多新问题，最突出的是在城市更新中多元主体利益博弈下，各方难以达到对更新目标和利益分配的共识，从而导致更新难以推进。
1. 僵局危害
实践中，很多城市更新项目因为剩下几户无法达成搬迁补偿安置协议而搁置，影响整个项目的进度。而在此之前，欲成为单一主体的开发企业已经承担了更新单元内土地及建筑物信息核查汇总、更
[1]刘芳、张宇：《深圳市城市更新制度解析—基于产权重构和利益共享视角》，《城市发展研究》，2015年第2期。
[2]北京大学国家发展研究院综合课题组：《更新城市的市场之门—深圳市化解土地房产遗留问题的经验研究》，《国际经济评论》，2014年第3期。
