深圳市场化城市更新中的行政征收问题研究*
作者：钟 澄 2020-05-14 11:19 新传播 【字号：大 中 小】
深圳的市场化城市更新制度赋予相关权益人对更新目标和利益分配的自主谈判权利，彰显对私权的尊重和保护，但市场化方式易形成谈判僵局，有损各方利益。
体在市场中进行的平等主体的民事法律活动，所以究竟是否实施城市更新以及如何补偿等事宜是建立在自由契约的基础上由市场机制决定。房地产企业主导与权利主体进行商业谈判，达成更新改造共识，划定更新单元范围“自下而上”向政府相关部门申请更新改造，更新意愿征集、规划方案制定、搬迁补偿谈判及协议的履行等均由市场运作，政府仅承担规划引导、审批和监督的职责，担任实施主体角色的是企业。
最后，就改造对象而言，第（五）项规定必须是危旧房屋集中区域。“旧城改造”相比较于其他明确规定的公共利益，更容易引发社会争议，这不仅在于征收房屋财产涉及的利益主体众多、影响较大，还在于实施主体带有商业利益驱动性[1]。但第（五）项并未规定何谓危房集中及基础设施落后以及如何认定？并非所有旧城区改建都属于公共利益。且事实上，交由市场运作的城市更新，是否启动城市更新由市场决定，由此可见，就改造对象而言，决定更新的主要因素是市场需求而非改造必要性，企业作为营利性法人有其趋利性，往往选择地段好、利润空间大、回报率高的地块作为更新对象，而那些从城市整体发展和公共利益的角度更迫切需要更新的地区可能因建筑密集、更新改造成本高而少人问津[2]。因此，诸多城市更新项目并非属于危房集中、基础设施落后情形。
综上所述，城市更新虽存在公共利益，但其市场商业化成分较高且区别于传统的“旧城改造”，因此，根据现行法律规定，将其纳入公共利益作为动用行政权力征收的理由尚未充分。但从制度的合理性与必要性角度来看，基于利益衡平以及市场机制失灵的价值需求，应当在确保私权自治的前提下，辅之以有条件的国家强制，以协调各方利益的动态平衡，实现私权保护的理性和有序。[3]
六、结 论
第一，在现行法律框架下，深圳的市场化城市更新因商业性质使得虽具备公共利益属性，但仍不足以适用行政征收。第二，虽然在现行法律框架下不能使用性质征收，但城市更新无论从制度设定初衷还是实施效果均具有公共利益属性，陷入谈判僵局将危害社会整体公共利益。因此，应将城市更新项目从普通商业拆迁即完全排斥行政征收中予以区分，若项目具有公共利益属性和明显公共利益目的，再加上已获得较高比例权利主体签约同意的砝码，即使在“私权利对抗私权利”的利益博弈模式中也应开辟公权力强制介入打破僵局的途径，让获利欲望有理性的回落，保障城市更新中公共利益的实现。第三，市场化城市更新对于深圳乃至全国是一个崭新的课题，法律具有滞后性，为将城市更新这一特殊房地产开发活动在行政征收领域予以合理规制，在土地资源紧张、大力推行存量土地二次开发的时代背景下，一方面可以研究对现有的征收制度亟待作出相应调试，赋予公共利益新的内涵，在市场化城市更新中允许行政权力的适度介入；另一方面可以研究域外的土地强制售卖制度，引入司法权力的积极介入。
作者简介：钟澄，法学博士，深圳职业技术学院副研究员。广东深圳 518000
[1]刘平、李萍等：《城市房屋拆迁中的法律问题研究—以上海旧区改造实践为例》，《东方法学》，2011年第5期。
[2]吕晓蓓、赵若焱：《城市更新中的政府作为—深圳市城市更新制度体系的初步研究》，《中国城市规划年会论文》，2008年。
[3]敬从军、郭丽娜：《商业拆迁中介入国家强制的必要性分析—基于私权自治模式有限性的检讨》，《绵阳师范学院学报》，2017年第6期。
