深圳市场化城市更新中的行政征收问题研究*
作者：钟 澄 2020-05-14 11:19 新传播 【字号：大 中 小】
深圳的市场化城市更新制度赋予相关权益人对更新目标和利益分配的自主谈判权利，彰显对私权的尊重和保护，但市场化方式易形成谈判僵局，有损各方利益。
1 | 《宪法》 | 第十条、第十三条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地以及公民的私有财产实行征收或者征用，并给予补偿。 | 判断房屋征收行为是否合法合理的最高法律依据。 |
2 | 《物权法》 | 第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。 | 合法的物权产权受法律保护，只有基于“公共利益”这一法定理由，才能运用行政征收制度要求权利主体放弃个人物权。 |
3 | 《国有土地上房屋征收与补偿条例》 | 第二条规定征收必须是在“为了公共利益的需要”的前提下，第八条又明确列举了属于公共利益范畴的六项内容，具体包括：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的，其他公共利益的需要。 | 首次对公共利益做出具体界定。 |
《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）试图通过平衡公共利益和被征收人个人利益，保护被征收群众的合法权益，从而妥善处理因建设用地拆迁房屋而引发的矛盾，体现了法治的进步[1]。然而该《条例》第八条第五项规定的“旧城区”一词的表述较为模糊且范围过于宽泛，语言本身的模糊性导致司法实务中无法将前述语言与实务一一重叠。具体到城中村改造，《条例》规定的由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，然而，何谓危房集中及基础设施落后？其由谁判定以及判定的程序（即政府在编制城乡规划时的程序严谨性和标准的宽泛度）决定了公共利益的边界，但目前尚未有明确的区分界定，若将此列入“公共利益”范畴，很容易使得在房屋征收时，某些项目被披上“旧城区”的外衣，政府仍然无法清楚地区分新旧城区，从而无法界定哪些是在“公共利益”前提下拆除或征收的。
（二）程序界定
程序是保障实体法的规定得到实现而设定的工具，这充分体现了程序在法律体系中的重要意义。在实体范围中界定公共利益成为复杂而难以把握的问题时，程序规则就成为对抗和制衡行政机关滥用公权力干涉私人利益的重要屏障，也是保护公共决策中公民参与和民意表达的重要渠道[2]。《条例》第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”
具体来说，为保证出于公共利益需要的正当性，政府首先必须通过科学的调研、论证以及社会稳定风险评估；其次，在作出限制权利的征收决定前,需要进行公共利益与个人利益的衡量，严格遵循比例原则，防止对权利主体的不当侵害；再次,保证权利人和利害关系人的知情权、建议权和听证权，政府必须将做出该行政行为的合法性依据、公共利益目的以及具体的征收实施方案等信息以有效的方式及时予以公告，征求公众意见，并载明行政复议、行政诉讼权利等事项。最后, 政府应对被征收人进
[1]姜明安：《法治政府必须认真对待公民权利—评〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》，2011年第1期。
[2]国务院法制办：《国有土地上房屋征收与补偿条例释义》，中国法制出版社，2011年，第20页。
