深圳市场化城市更新中的行政征收问题研究*
作者：钟 澄 2020-05-14 11:19 新传播 【字号：大 中 小】
深圳的市场化城市更新制度赋予相关权益人对更新目标和利益分配的自主谈判权利，彰显对私权的尊重和保护，但市场化方式易形成谈判僵局，有损各方利益。
弈不可调和的产物[1]。过于依赖市场化导向的利益分配机制，使得城市更新陷入市场失灵困境。
（2）拆赔标准缺失。政府征收中，被征收房屋的价值由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定，根据评估的结果与被征收人达成补偿协议；无法达成协议的，政府有权作出征收补偿决定。既定的补偿标准给予政府和被征收人可预见的支出与收益。而城市更新坚持市场主导原则，相关城市更新职能部门仅对已签订的搬迁补偿安置协议备案，并对搬迁补偿安置方案的执行情况进行监管，对搬迁补偿安置标准具体内容及其制定过程不作限制性干预。搬迁补偿安置标准主要在借鉴同类城市更新项目市场经验的基础上制定，根据该标准与被搬迁人谈判，最终由市场决定。深圳市场化城市更新中的实施主体形成属于市场行为，是平等主体之间协商一致的过程：实施城市更新的房地产企业向更新单元范围内的权利主体发出收购要约，权利主体对合作条件可以讨价还价，也有权拒绝签约合作。实践中“漫天要价”等非理性行为频频出现，部分城市更新项目停滞多年无法动工。随着各方利益不断博弈，拆赔比因无法度可循而不断飙高。
二、公权力打破谈判僵局的可能路径
对于城市更新中的谈判僵局，当前的法律制度下缺少可介入的公权力机关打破僵局。就司法救济而言，鉴于当事双方还未达成协议，不存在法律上的权利义务关系，任何一方提起的因无法达成合意而引起争议的诉讼，人民法院一般不予受理[2]；就行政权力而言，现行城市更新立法已明确政府处于监管和引导的地位，无法行使行政权力强迫权利主体或房地产企业接受对方的补偿方案。对此，有呼声公权力必须积极介入，包括司法权和行政权。
司法权介入。笔者曾经专门对香港土地强制售卖制度进行研究，该制度允许开发企业在收购一定量不动产，出现谈判僵局后，作为多数拥有人向法院（土地审裁处）起诉余下的少数拥有人，由法院评定情况后，判决按照法院确定的底价进行市场公开拍卖，一方面推进项目进展，另一方面保护少数人利益[3]。就内地的情况而言，无论是国有土地上的旧城镇，还是集体土地上的旧村庄改造，由不动产物权人而非政府依法申请法院强制执行也均有着现行法律基础。就国有土地而言，不动产物权集中难点主要在区分所有建筑物中，根据《物权法》第76条的规定，经专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意，可以改建、重建建筑物及其附属设施。虽然法律并没有规定救济措施，但根据一般法律原则，在多数业主决定重建的情况下，少数业主不予配合，多数业主可以向法院主张其物权的实现；在集体土地上，集体作为土地的所有权人，可以决定将包括宅基地在内的土地使用权收回，对于拒绝配合的，同样可以向法院主张物权的行使救济。广州市猎德村改造中的村股份公司诉村民一案无论在法理上还是根据现行法律规定均是可行的[4]。
行政权介入。虽然司法权的行使有立法基础，然而由于最高人民法院于2010年发布的通知[5]和深圳土地确权的难度，以及《中华人民共和国土地管理法》关于土地确权方面行政部门的前置权，司法部门通常拒绝按照上文中的思路受理案件，再加上民事司法权本身的“不告不理”被动性特征，有观点认为政府作为城市更新政策的制定者和代表国家行使土地所有权的机关法人，应当更积极形成对土地所有权人
[1]赵春容、赵万民等：《市场经济运行中的利益分配矛盾解析─以旧城改造为例》，《城市发展研究》，2008年第2期。
[2]详见钟澄：《深圳市搬迁安置补偿协议若干问题研究》，《判解研究》第84辑，法律出版社，2018年。
[3]详见钟澄：《香港土地强制售卖法律制度研究—兼论对内地商业城市更新启示》，《民商法论丛》第62辑，法律出版社，2016年。
[4]甘正培：《慎思明辨，定分止争—猎德城中村改造审判执行案件启示》，《中国审判》，2013年第5期。
[5]《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”
