监察法治视域下党规、国法的衔接贯通*
作者：汤振华 涂云新 2021-10-26 19:01 新传播 【字号：大 中 小】
党的十八届四中全会把党规纳入中国特色社会主义法规制度体系，为党规、国法衔接提供了法理依据。党的十九届四中全会决定“加快形成完善的党内法规体系”“推进法治中国建设”。在监察体制改革的宏观背景下，纪检类党内法规体系建设取得了长足的进步。在党的纪律检查委员会和监察委员会合署办公的模式下，纪检监察机关要从案件管辖、留置措施及其证据标准衔接、案件移送等方面入手，强化党规、国法的衔接贯通。
（二）留置权—监察法治领域内党规与国法衔接之关键问题
就监察调查措施的法治化而言，最为公众所关注的就是留置措施之增设。 [22]（P111）这是因为留置不可避免地将限制、控制人身自由，是一种带有强制力的措施。 [23]（P169）由于监察法治中留置权的设置引发了基本权利限制等一系列的法律问题，且监察机关在落实留置措施的时候还面临着留置取证、留置裁量、留置场所的确定等诸多问题，因此，监察法必须构建一种严格的、合乎程序和实体正义要求的留置制度。以“留置”取代“双规”是运用法治思维和法治方式反腐败的重大进步。监察法上的留置不同于行政强制法上的暂时性人身强制措施，也不同于刑事诉讼法上的逮捕，留置措施的决定及实施程序由纪检监察机关领导人员集体研究决定，属于纪检监察权运行的“内部问题”。留置适用于已被立案的涉嫌严重职务违法或职务犯罪的被调查人，只要“掌握部分违法犯罪事实及证据”，纪检监察机关即可以依据监察法之规定启动留置程序。亦即，留置的证据标准不应混同于刑事诉讼中的证据标准，更不可将刑事诉讼的证据标准前移，以审查起诉的证据标准来考虑是否采取留置措施。但是留置期间的“监察证据”如何在案件移送之后转化为刑事诉讼证据的问题却涉及党规、国法的衔接。在监察实务中，监察调查阶段线索材料的获取与证据的固定与后续刑事诉讼程序的启动及证据的转换成为纪检监察机关和检察机关进行工作衔接的重点。
（三）案件移送—监察法治领域内党规与国法衔接之末端问题
根据《宪法》第127条，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。该条款为厘定监察机关与法、检及执法部门之间的关系提供了宪法依据。 [17]（P154）《监察法》第4条落实了宪法中关于监察机关与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约的体制和机制。对于涉及6类监察对象的问题线索，尤其是公职人员中中共党员的问题线索，纪检监察机关一般按照谈话函询、初步核实、暂存待查、予以了结4类方式进行处置。初核程序结束后，纪检监察机关对监察对象涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪，需要追究纪律或法律责任的，应当立案审查调查。即是说，被监察对象的违纪、违法和涉嫌职务犯罪在特定条件成就之时就可能出现竞合。监察机关案件处理机制实际上是其适用党内法规之后而前置于司法程序的执纪上的判断，该种判断需要纪检监察机关在审理中形成审理报告，报告的主要依据是 《中国共产党纪律处分条例》，若被审查人员涉嫌职务犯罪的，纪检监察机关还应当形成《起诉意见书》作为审理报告的附件。在案件移送之后，检察机关必须依据《刑事诉讼法》之规定对监察机关移送之“案件”予以转化，按照其管辖范围进行刑事立案。这就是说，监察法治的建构实际上需要构建一个党规与国法相互贯通的管道，由于“纪在法前、纪严于法”，纪检监察机关根据党内法规享有优先调查处理权，相关的检察机关、审判机关和执法部门应当给予协助和配合。
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