监察法治视域下党规、国法的衔接贯通*
作者：汤振华 涂云新 2021-10-26 19:01 新传播 【字号：大 中 小】
党的十八届四中全会把党规纳入中国特色社会主义法规制度体系，为党规、国法衔接提供了法理依据。党的十九届四中全会决定“加快形成完善的党内法规体系”“推进法治中国建设”。在监察体制改革的宏观背景下，纪检类党内法规体系建设取得了长足的进步。在党的纪律检查委员会和监察委员会合署办公的模式下，纪检监察机关要从案件管辖、留置措施及其证据标准衔接、案件移送等方面入手，强化党规、国法的衔接贯通。
二、监察法治领域党规、国法的体系构建
（一）监察法的法源地位—“宪法性法律说”
党规、国法同属于规则之治的体系，两大体系的衔接和融合的目标是构建一个统一的治理秩序。在国家法律体系的研究方面，我国学者曾指出：法律秩序统一，是全面依法治国对科学立法和严格执法等的基本要求。它不仅要求法律规范内部规定圆融自恰，而且要求各法律规范之间相互补充、配合，无所冲突。 [13]（P104）更为重要的是，这种规则秩序的统一性要求同样适用于党规、国法的关系处理上，并且集中体现在监察法治领域内。其原因有两方面：一方面，监察法运行中所涉及到的规则适用不仅包括传统的国家法律，更包含了大量的党内法规；另一方面，监察体制改革的领导、监察法的制定都是与党的领导密不可分，从严治党的理论和现实逻辑都决定了党内法规必须在监察法治中发挥极为重要的作用。监察法在党规、国法的衔接和贯通中的作用之巨大使我们有必要在理论上首先明晰监察法的地位。即是说，监察法在国家治理中的地位决定了我们如何去认识和实践党规、国法的衔接和贯通。关于监察法的地位问题，理论界主要有“基本法律说”“非基本法律说”“宪法性法律说”等几种居于代表性的见解。“基本法律说”认为监察法是全国人大依据其职权制定的预防和惩治腐败的国家基本法律。“非基本法律说”认为《监察法》是《刑事诉讼法》的特别法，其位阶低于《刑事诉讼法》。 [14]（P113-116）“宪法性法律说”认为监察法是为了实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，根据宪法而制定的一种宪法性法律。 [15]（P143-144）
本文认为监察法的法源位阶是“宪法性法律”。首先，从宪法性法律的概念本身来看，它的本意是指“有关规定宪法内容、调整宪法关系的法律”。[16]（P121-122）众所周知，监察法是在党的领导下，国家推进反腐败领域制度建设的重大成果，它涉及国家层面的权力配置和重组。2018年宪法案通过之后，国家权力整体配置由“四权架构”变为“五权架构”。[17]（P154）亦即，国家权力分配已经由之前的人大之下的“一府两院”调整为人大之下的“一府一委两院”，这种国家权力的新配置无疑具备了“宪法内容”，从而属于一种“宪法关系”。其次，《监察法》是《刑事诉讼法》的特别法这一理论不能成立，其主要原因不仅在于《监察法》和《刑事诉讼法》都是由全国人大通过的基本法律，更主要还在于《刑事诉讼法》本身所规范的乃是严格意义上的刑事司法程序，并没有像 《监察法》那样规范和调整了整个国家的反腐败制度。最后，《监察法》也不宜定位于一部如《民法典》、《刑法》一样的基本法律。从监督权的公法属性、监察机关的政治机关定位来看，《监察法》所规制的6类人员属于事实上行使公职的一切人员，监察机关对中国共产党机关、人大、政府、政协、法院、检察院的监督职权具有空前的全面性，属于公法无疑，而且监察机关不同于司法机关，它的职权行使具有强烈的政治性。
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